鞍山市城市低收入家庭教育救助问题研究
杨家洋，王小丹，吴静，杨刘根，潘卫民**
作者简介：杨家洋，（1991-），男，主要研究社会保障领域。
通信联系人：王小丹，（1982-），女，讲师，主要研究社会保障领域. E-mail: rehou2003@163.com
（辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000）
5 摘要：城市低收入家庭是城市弱势群体之一，在子女教育上面临较大的困难，需要社会给予
帮助。我国教育救助制度尚不完善，城市低收入家庭子女教育诉求难以实现。文章以鞍山市
为例，将问卷调查法和理论分析法结合，分析了鞍山市低收入家庭教育救助现状及存在的问
题，在此基础上提出了明确教育救助责任主体，确立救助对象标准扩大覆盖面，拓展救助形
式，多渠道筹集资金的对策。
 0 引言
2008 年10 月22 日，民政部联合其他有关部门下发了《城市低收入家庭认定办法》（民
30 发[2008]156 号），指出城市低收入家庭，是指家庭成员人均收入和家庭财产状况符合当地
人民政府规定的低收入标准的城市居民家庭。据此，鞍山市与2010 年2 月出台了《鞍山市
城市低收入家庭认定管理办法》，明确规定了城市低收入家庭包括城市低保家庭、城市低保
边缘户家庭和其他城市困难家庭三类人群。截至2010 年3 月31 日，鞍山市城市低收入家庭
达到40439 户，低收入家庭人数66050 人[1]。在低收入家庭调查中，承担子女教育的占78.2%，
35 其中义务教育占30.4%,非义务教育达到47.8%。承担子女教育的城市低收入家庭应是城市最
弱势群体之一，在生活频临或处于最低水平的同时，还要承受子女教育的巨大压力，尤其是
在子女非义务教育阶段，许多低收入家庭子女因无力支付高昂的学费而不得不辍学。贫困造
成了不平等的教育机会,较低的教育水平会导致较低的职业前景 ,从而又易陷入贫困。我们可
以套用拉格纳·纳克斯的“贫困恶性循环论”，即“家穷之所以穷，就是因为它穷”。
40 目前学者对城市低收入家庭的研究主要集中在住房保障方面，关于城市低收入家庭子女
教育方面的研究寥寥无几。本文采取问卷调查法和个别访谈法进行探究，访谈5 位，发放问
卷100 份，经过逻辑关系筛选，有效问卷达92 份，有效率92%。
 1 研究意义
1.1 促进社会公平，增强社会的认同感
45 城市低收入家庭子女在教育上处于劣势地位，一方面不能享受到额外的社会教育资源，
如各种培训班。另一方面面临中途辍学的风险。社会公平和正义，其本质就是满足每个人的
正当需要。 教育的公平是社会公平在教育领域的延伸。作为弱势群体的城市贫困阶层，其
子女的教育问题仅次于温饱问题，必须审慎对待、 妥善处理， 满足低收入家庭子女接受教
育的正当需要。社会的公平正义是衡量社会进步的重要尺度，解决城市低收入家庭教育困难，
50 是社会进步的体现，有利于增强社会认同感和凝聚力。
1.2 提高人才储量和素质，促进区域经济发展
对城市低收入家庭子女非义务教育阶段进行教育救助，使其子女能够正常接受更高层次
的教育，有利于地区人力资源素质的提高和人才储量的增加，从而极大地促进区域经济发展。
联合国教科文组织的研究成果显示，劳动生产率与劳动者文化程度呈现出高度的正相关，与
55 文盲相比，小学毕业可提高生产率43 % ，初中毕业提高108 % ，大学毕业可提高300 %[2]。
另外，俄国著名经济学家库兹涅茨根据英、法、美等14 个国家近百年的经济增长统计分析
总结出了在人均国民生产总值增长的结构中，25%归因于生产资源投入量的增长，75%归因
于劳动生产率的提高[3]。可见在知识经济时代，人才对经济增长有着巨大的作用。
1.3 增加个人收益，脱离贫困
60 教育投资具有高效性，其收益率很高。教育救助实质上是一种对贫困家庭的“输血式”
救助，从根源上使贫困家庭摆脱贫困。下面提出教育救助个人收益模型[4]。
Σ( ) Σ ( )
= = +
−
−
+
=
n
j
j
j j
t
i
i
i
r
C C
r
Q B
1
'
1 1 1
Σ=
+
=
t
i
i
i
r
M B
1 (1 )
为个人教育投资收益现值；
Σ=
+
−
=
n
j
j
j j
r
N C C
1 (1 )
'
为减去救助额后的个人教育投资成本
其中 Q为个人教育收益现值, i B 为第i 年教育收益 , j 65 C 为受教育期间第j 年个人教育
成本, '
j C 为个人从教育救助所获得的资助金额， r 为贴现率 , t 为受教育者毕业后的终生工
作年限, n 为受教育年限。
由模型可知， j C 不变时， '
j C 越大则N 值越小，Q值越大。因此，通过教育救助可以
减少低收入家庭子女教育的成本，增加个人教育收益，有利于提高城市低收入家庭收入水平。
70 1.4 有利于社会保障制度完善，为解决同类问题提供依据
教育救助属于社会保障体系中社会救助的重要内容。现有的教育社会救助内容单一，难
以满足社会发展和人民的需要，这要求政府根据现实状况制定相应政策，丰富教育救助内容
体系，进而不断完善社会保障制度。同时，城市低收入家庭是社会上弱势群体之一，解决其
子女的教育问题可以为其他弱势群体子女教育问题的解决提供经验方法。
 75 2 鞍山市城市低收入家庭子女教育救助现状及存在问题
2.1 城市低收入家庭子女教育救助现状
2.1.1 对家庭经济困难学生义务教育阶段实行减免补助政策
鞍山市依照国家政策，在免费义务教育的基础上对城市享受最低生活保障金的小学、初
中学生，学校免收杂费、课本费和校内服务费。同时，鞍山市对此类学生还给予一定的补助，
80 标准为：市内三城区初中生每学年120 元，小学生每学年80 元；78.7%的低收入家庭认为
政府在义务教育支持方面，基本能够满足低收入家庭的需求（见表1），这说明低收入家庭
对政府在义务教育救助工作上比较认可。分析原因应有两方面，其一免费接受义务教育，其
他杂费较少，大多数家庭有能力承担；其二义务教育有国家政策大力支持，教育资金充足，
地方政府有能力负担低收入家庭子女教育的各种费用免除及补助。
85
表1 您认为政府在义务教育支持上，能够满足低收入家庭需求吗？
Tab. 1 Do you think that the government in the obligation education support can meet the demand of low-income
families?
数据来源：鞍山市低收入家庭调查
90
2.1.2 全面建立非义务教育经济困难家庭学生资助体系
目前鞍山市已全面落实国家关于经济困难家庭子女教育的各项资助政策，与中央共同设
立国家助学金。在继对高校贫困生资助标准由年生2000 元上调至3000 元后，又全面建立了
普通高中家庭经济困难学生资助体系，中等职业学校城市家庭经济困难学生也被纳入到减免
95 学费的政策范围。同时，鞍山市政府对城乡家庭经济困难学生升入高中、大学，分别一次性
资助1500 元、3000 元。
2.1.3 实行覆盖城乡的高中免费教育试点
针对城乡高中辍学率较高、贫困家庭子女上不起学、高中阶段教育不公平等突出问题，
鞍山市在全市七个县（市）区各建设一所免费高中，实行覆盖城乡的高中免费教育，保证困
100 难家庭的子女进一步接受高层次教育。在促进教育均衡发展的同时，实现最基本的教育公平。
与此同时政府加大对免费高中投入，保障免费高中生享受优质教育。
近年来，鞍山实施一系列的教育救助措施取得了成效，各阶段受教育人数总体不断增加，
毛入学率呈上升趋势（见表2、表3）。
105
110
选项 频数 频率
相当满足 4 14.3%
基本满足 18 64.4%
不能满足 4 14.3%
很难满足 2 7%
合计 28 100%
 115 表2 鞍山市义务教育普及程度
Tab.2 Anshan compulsory education popularization
单位：%
小学 初中 年份
毛入学率 升学率 毛入学率 升学率
义务教育
完成率
2010 年 106.5 99.1 110.4 74.4 90.7
2009 年 110.3 98.1 114.0 74.0 91.0
2008 年 110.4 99.2 112.1 94.5 88.3
2007 年 99.6 97.4 110.6 92.0 90.8
2006 年 106.7 99.6 116.2 78.2 82.1
2005 年 103.6 99.8 108.0 71.4 77.8
数据来源：辽宁省教育事业统计公报
120 表3 鞍山市普通高中教育情况
Tab.3 the Situation of senior high school about Anshan
数据来源：辽宁省教育事业统计公报
2.2 城市低收入家庭教育救助存在的问题
125 2.2.1 救助的责任主体未明确
城市低收入家庭的教育救助，在实际操作上是民政部门负责低收入家庭的资格审查，教
育部门负责学费的减免与资助。两部门缺乏交流沟通机制，责任主体未明确，不仅导致需要
教育救助的家庭没能得到救助，而且容易出现推诿扯皮使得低收入家庭遇到教育困难时往往
会求助无门，实际调查情况也证明了这一点。表4 表明76%的低收入家庭遇到教育困难，
130 在向政府救助的17.3%的家庭，遇到政府部门相互推诿的达到75%。这些数据说明政府在教
育救助中没有真正承担主体责任，并且责任主体不明确。
表4 您遇到教育困难时向政府部门救助，是否有相互推诿现象？
Tab.4 When you meet education difficult to government departments relief if there is mutual shuffle
135 phenomenon?
选项 频数 频率
没有遇到教育困难 17 22.8%
有遇到，但没有向政府部门救助 42 58.7%
向政府部门求助，有出现推诿 9 13%
向政府部门求助，没有出现推诿 3 4.3%
不清楚 1 1.2%
合计 72 100%
数据来源：鞍山市低收入家庭调查
年份
每万人口中高中阶段
在校生数
(人)
每万人口中普通高
中在校生数(人)
高中阶段教育
毛入学率（%）
2010 年 260.8 154.4 79.2
2009 年 267.5 144.8 79.5
2008 年 287.9 148.6 85.4
2007 年 273.6 147.3 67.1
2006 年 252.5 148.8 55.2
2005 年 238.5 153.1 47.8
 2.2.2 城市救助对象覆盖面小，资助政策难以切实落实
低收入家庭一般是无收入或收入少，家庭经济困难。虽然我国经济困难家庭学生教育资
140 助体系覆盖了各教育阶段，但其所覆盖的对象与实际应救助的人群相差甚远。如国家助学金
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