阜新市资源型城市转型的困境及对策分析
朱文倩，赵宏燕，王国宏**
作者简介：朱文倩，（1990-），女，大学生，主要研究方向：行政管理
通信联系人：赵宏燕，（1976-），女，副教授，主要研究方向：人力资源、行政伦理. E-mail: lntuzhy@163.com
（辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000）
5 摘要：针对阜新资源型城市转型主要存在产业结构不合理，人才结构单一，就业形势严峻，
城市环境面临危机的困境，提出优化产业结构，加强人才队伍建设，促进民生建设，改善和
治理环境等对策与战略，旨在为加快阜新市经济转型进程提供一定建议与借鉴。
关键词：资源型城市转型；对策分析；阜新
中图分类号：D035
 0 引言
25 作为我国首批资源枯竭型城市转型试点市，阜新经济转型已经历了十年时间。目前，阜
新市率先提出建设资源型城市转型示范市，与此同时，阜新市“十二五”规划也已正式颁布，
可见，接下来的五年是阜新经济转型的关键时期。为此，阜新必须明确其目前存在的问题与
不足，抓住机遇，迎接挑战，实现成功转型。文章正是基于这样的背景，分析阜新经济转型
的现状，以相关数据为依据分析和探讨阜新市经济转型的对策与战略，旨在为更好地推动阜
30 新经济转型而提供有见解性的建议，进一步实现经济社会的高速发展。
1 阜新市资源型城市转型的困境分析
1.1 产业结构不合理
通过表1 可以看出，2003 年—2008 年之间，尽管第一产业的比重不断下降，甚至出现
负增长，但是仍然无法改变第一产业占据主导地位的现状，而第二产业虽然出现波动变化，
35 但是其所占比重仍然高于第三产业，第三产业即使经历了一段高速发展时期，但目前仍呈现
出较为薄弱的发展趋势，第三产业的比重过低将不利于经济的平稳健康发展，会对经济的协
调发展与阜新转型振兴的进程带来一定程度的阻碍。具体表现在以下几个方面：首先，阜新
的绝大多数能源企业均以煤炭企业为其支柱产业，产业链过于单一，缺乏产业升级的足够空
间。其次，大多数企业的组织结构和所有制结构比较落后和单一，国有企业占据主体地位，
40 无法实现生产要素的最优配置，导致企业的生产效率大为降低，浪费现象极为严重。最后，
 第三产业的发展缺乏必要的活力，由于阜新长时间把注意力集中于大力发展第二产业，尤其
是重工业，导致第三产业的比重缺乏明显的提升，致使其发展的活力不足，产业结构无法实
现升级，导致地区经济发展的速度低下。
45 表1 阜新市近6 年第一、二、三产业比重增长状况
Tab.1 Fuxin nearly six years the first, second and third industry growth proportion
年份 第一产业增长比重（%） 第二产业增长比重（%） 第三产业增长比重（%）
2003 年 45.2 18.6 12.1
2004 年 32 29.2 13.7
2005 年 16.7 14.5 17.1
2006 年 -5.1 14.7 17.4
2007 年 13 14.9 15.7
2008 年 16.9 15.2 14.3
资料来源：2004 年—2009 年辽宁省阜新市政府工作报告（整理）
1.2 人才结构单一
50 阜新市作为一个以煤炭产业为主的资源型城市，随着矿产资源的开采殆尽，大量的职工
面临失业的困境，由于其掌握的专业技能过于单一，当地自身吸纳劳动力的能力又较弱，便
加剧了如何安置下岗职工，实现就业和再就业的难度，同时，由于第三产业发展相对薄弱，
对人才的需求量较少，因而出现了单方面掌握煤炭技术的人才过剩现象，与此同时，可以满
足高新技术产业的人才则相当匮乏，导致其人才结构出现了不均衡的现象。城市的发展缺乏
55 相应的人才与技术，虽然阜新拥有相对数量的教育机构，但是城市对于人才与技术的吸引力
不够，没有与高校建立起长远而有效的合作模式，导致人才与技术的聚集效应较低，企业缺
乏创新与变革理念的注入，最终使城市发展缺乏知识和技术这一强大推动力。
1.3 就业形势严峻
通过表2 可知，阜新市的全年就业安置人数在2003 年—2010 年间呈现波动变化的趋势，
60 2006 年的增幅最大，但是从占全市人口比例的层面来看，其所占比重过小，不到全市人口
的1/25，仍然无法满足全市居民的就业需求。同时，阜新市的全年劳务输出人数呈现逐年递
增的趋势，占全市人口比例不断增大，然而应注意的是，如果片面注重劳务输出人数的增加，
又不利于拓宽就业渠道，导致城市居民的就业途径过于单一，无法刺激相关产业的兴起与发
展。由此可见，目前，阜新自身存在较为严重的就业问题，如何安置大规模的下岗职工，实
65 现就业、再就业问题亟须加以解决，否则可能成为影响社会稳定的潜在因素。
表2 阜新市近8 年城市居民就业现状
Tab.2 Fuxin past eight years employment status of urban residents
年份 全年就业安置人数
（万人）
占全市人口比例
（%）
全年劳务输出人数
（万人次）
占全市人口比例
（%）
2003 年 4.2 2.2 11 5.7
2004 年 4.8 2.5 12.3 6.4
2005 年 5 2.6 17.3 9
2006 年 7.6 3.9 23 11.9
2007 年 7.6 3.9 26 13.5
2008 年 7 3.6 26.3 13.6
2009 年 6 3.1 30 15.5
2010 年 5.8 2.6 31.2 13.7
注：2003 年—2009 年全市人口数以193 万人计算，2010 年全市人口数以227 万人计算。
70 资料来源：2004 年—2011 年辽宁省阜新市政府工作报告（整理）
 1.4 城市环境面临危机
阜新的发展始终定位于发展重工业，导致其环境存在许多潜在危机，加之技术水平相对
落后，资源利用率普遍低下，不仅存在着资源浪费现象，也加大了环境污染的力度，导致城
75 区普遍存在噪声污染，地面塌陷，大气污染，粉尘、废弃物污染，水污染等生态问题，同时，
环境治理方面的投入不足又加剧了环境方面的问题，使城市的环境问题更加严峻。目前，全
市境内有大小矸石山23 座，占地6 万亩，矸石量20 亿吨；粉煤灰堆放场4 处，占地6000
亩，堆放量2000 万吨。阜新“九五”期间，由于大量的矸石山、坑口电厂及工业垃圾的影
响，造成城市中总悬颗粒物超过Ⅱ级标准0.56 倍，降尘超标1 倍，最严重的地区超标高达
80 16.5 倍。而这些环境问题是否得到了有效的解决，不仅会对阜新资源型城市转型的进程带
来十分重要的影响，而且也关乎阜新经济社会发展的可持续性[1]。
2 阜新市资源型城市转型的对策分析
2.1 优化产业结构
资源枯竭型城市的转型进程并不是一蹴而就的，而是要采取循序渐进的发展模式，平稳
85 推进转型进程。目前，我国资源型城市三个产业发展的比例严重失调，大多数以煤炭开采加
工为其主导产业，产品的技术程度相对较低，产业链无法实现前后向拉伸。第一产业多数为
粗放经营的农业；第二产业主要是以重工业为主导，技术水平不高；第三产业则主要是面向
企业的商业和餐饮业，第三产业比重较低，尤其是知识信息产业、咨询服务产业所占比重较
低，各产业之间的关联程度较低，三种产业横向协调不足，纵向水平较低[2]。具体做法如下：
90 首先，使阜新的高等院校与各个企业之间建立一个良好的沟通平台。由高校提供先进的
技术和优秀的人才，企业提供充足的投资和先进的设备，通过相互之间的合作，引导和支持
创新要素向企业集聚，有机地拉长产业链，建立以企业为主体，产学研相结合的技术创新体
系，实现产业结构的优化升级。
其次，应大力发展第三产业和新兴产业。改变以往过于单一的工业布局，形成新的经济
95 增长极，如：皮革园区、玛瑙加工与贸易园区、国际物流产业园区等。再次，企业应积极致
力于吸引和挖掘优秀的人才，进一步提升企业的创新能力与核心竞争力。
再次，应积极鼓励有实力的企业对外投资发展，对内则实现产业集聚，形成一大批实力
雄厚的科技工业园，强化对周边区域的带动与辐射作用，实现产业的优化升级。
最后，增强企业的自主创新能力。以企业生产需要为立足点，以创新为动力源，使自身
100 原动力、市场拉动力与政府推动力形成一股强大合力，激励企业的发展与创新。积极推动产
品升级换代，开拓思维，树立国际眼光，立足国内和世界科技前沿，积极引进外界先进的科
研成果，优化装备、生产、销售、服务等一系列产业链，加大节能减排力度，重视环境保护
工作，提高产品的技术水平和科技含量，实施独特的品牌发展战略[3]。
2.2 加强人才队伍建设
105 人才队伍素质的高低是关乎阜新资源型城市转型的关键因素。为此，必须重视人才与科
技对经济转型的推动作用，全面贯彻落实科教兴市战略，坚持以科技创新、管理创新为动力，
以市场化为导向，加大政策扶持力度，加快技术创新体制建设和配套的技术创新服务体系建
设，激励企业不断提高其科技实力，充分发挥人才和技术优势。同时，政府也要积极探索和
建立人才的引进、使用与激励机制，重视人才的培养，积极地与外界进行沟通与联合，搭建
 110 平台，培养高素质的企业人才，建设高质量的人才队伍。为了加强人才队伍建设，必须建构
一种网络化的组织结构，即改变权力集中式的层级机构，使组织中的每一个主体以结点的形
式形成多向交叉，随时随地进行自行更新，为主体提供进而提高主体的积极性和资源的利用
效率，调动主体的主动性和创新性，使组织中的每位员工可以充分发挥其聪明才智，提高企
业的自主创新能力，借助于网络化组织结构的特殊作用，形成经济发展的新动力[4]。
115 2.3 促进民生建设
资源枯竭将进一步导致煤炭企业的破产与倒闭，使大量员工面临下岗失业的威胁。为此，
阜新市作为资源枯竭型城市转型试点市之一，必须把关注社会民生，提高人民的生活水平作
为转型的根本出发点和落脚点。
第一，要坚持就业优先，全面提高居民的收入水平。就业是民生之本，是提高居民生活
120 水平、维护社会稳定的重要途径。为此，在转型过程中，阜新应将解决就业问题置于优先位
置，结合自身优势发展适度规模竞争力较强的劳动密集型产业，要重点做好高校毕业生、农
村转移劳动力、下岗职工和困难群体的就业工作，加大职业培训和创业指导的力度，推行灵
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