城市社区居民建设性参与问题研究—基于
对阜新市城市社区的调查
李超，张志勇**
作者简介：李超，（1990-），男，大学生，行政管理
通信联系人：张志勇，（1960-），男，教授，行政管理，辽金史. E-mail: zzylln@126.com
5 （辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000）
摘要：文章采用调查问卷和访谈调查的方法分析了辽宁省阜新市城市社区居民参与的困境，
并在此基础上提出了建设性参与概念，之后详细阐述建设性参与的含义、特征与意义，最后
提出了以培养建设性参与文化、拓宽建设性参与渠道和创新建设性参与体制为主要内容的城
市社区居民建设性参与体系，以发挥社区居民在社区治理中建设性作用，推动阜新市城市社
10 区自治的深入发展。
关键词：城市社区居民；建设性参与；社区治理；社区自治
中图分类号：D638
 30 0 引言
社区居民参与在扩大居民政治参与、推进城市基层民主和促进社区自治等方面有重要意
义，也成为了当前和谐社区建设的关键环节。辽宁省阜新市是全国第一个资源枯竭型城市转
型试点市，近些年来随着经济转型的初步成功和城市居民参与意识的增强，阜新市城市社区
居民参与也取得了重要发展，初步显现了其在社区治理中的作用。但笔者对阜新市城市社区
35 的调查显示，由于缺乏合理的参与路径和制度安排，阜新市城市社区的居民参与存在参与主
体不平衡、参与渠道不通畅、参与范围狭窄、参与作用尚未很好发挥、参与能力不强等问题，
对此，文章提出了构建城市社区居民建设性参与的理念，以构建建设性参与体系，促进阜新
市社区民主化的发展。
 1 阜新市社区居民建设性参与问题的提出
40 1.1 当前阜新市城市社区居民参与的困境呼唤建设性参与
1.1.1 参与内容狭窄
社区居民参与的内容主要集中于社区文化参与、社区经济参与和社区社会参与活动，社
区居民普遍参与了社区文化体育活动、社区收费管理、社区环境保护等方面，而在社区政治
参与方面，社区居民参与意愿不强，参与活动不多，参与的程度不深。笔者在辽宁省阜新市
45 宁泽园小区、桃园小区、怡静园小区等小区对178 名社区居民的调查显示：只有27.5%居民
参与到社区居委会的选举、社区政策制定和执行、社区居委会监督等政治活动中，而社区文
化体育活动等非政治性参与活动的参与率高达72.5%。
表1：城市社区居民参与内容调查
50 Table1：The content of urban community residents to participate survey
城市社区居民参与内容 频数 比例（%）
社区文化活动 61 34.27
社区体育活动 20 11.24
社区环境保护活动 47 26.97
社区收费协商活动 3 1.69
社区政策制定、执行与监督活动 18 10.10
社区选举活动 27 15.17
其他 1 0.56
1.1.2 参与渠道不畅
当前的社区居民参与从参与的渠道上看，主要依赖于社区居委会和其上级的街道办事
处，是自上而下的低互动、低回应的参与形式。调查显示高达72.52%的社区居民主要利用
55 街道办事处和社区居委会实现参与，15.17%的社区居民的参与只是个人的参与，只有12.92%
的社区居民主要利用社区自愿组织和网络媒体实现社区参与。通常是街道办事处、居委会向
社区居民布置任务或传达上级政府的通知，社区居民在很大程度上属于被动型参与[1]。作为
社区民意集合体的社区自愿组织不发达，独立性、自治性不强，在社区治理中处于弱势地位，
难以有效地发挥协调组织内部成员的利益、整合组织成员意志表达的作用。社区居民的参与
60 很多都只是个人意愿的表达，没有形成合力，也较少地利用网络、新闻媒体等其他方式参与
社区事务，表达自身意见。
表2：城市社区居民参与渠道调查
Table2：The channel of urban community residents to participate survey
城市社区居民参与渠道 频数 比例（%）
街道办事处 29 16.30
社区居委会 91 57.12
社区自愿组织 18 10.11
网络与新闻媒体 5 2.81
个人 27 15.17
其他 8 4.49
65
1.1.3 参与效力不高
居民在参与中的主体作用往往不被社区居委会所重视，社区居民参与在很大程度上只被
看作是其个人思想的表达，没有真正建立社区政策制定与落实与居民参与之间的联动机制，
 也缺乏社区居民参与的保障机制，居民的参与的意见很难体现到社区公共政策的制定和实施
70 过程中，其意见更难以落实。调查显示：有69.6%的社区居民认为参与的作用很小或基本不
起作用，只有31.4%的居民认为参与的作用大或比较大。长此以往，居民参与进入了参与形
式化的困境，很难对社区的事务产生实质性的影响，这种参与困境极大地挫伤了居民参与的
积极性，导致了参与冷漠现象的产生和发展。
75 表3：城市社区居民参与效力调查
Table3：The effectiveness of urban community residents to participate survey
城市社区居民参与效力 频数 比例（%）
参与作用大 21 17.80
参与作用比较大 33 18.54
参与作用小 85 47.75
参与不起作用 39 21.91
1.1.4 参与能力不强
尽管大多数城市社区居民参与意愿较为强烈，要求参与到社区事务的管理中，发挥主人
80 翁作用，调查中73%的收房者表示愿意参与到社区事务的管理中。但由于自身教育水平、
文化程度的限制，社区居民在参与过程中普遍存在参与理性不足、参与行为不当、参与策略
不合理等突出问题，这些导致了其参与能力不足[2]。大部分居民存在“搭便车”的心理，不
注重在社区事务实践中锻炼自己的参与能力。此外，街道办事处、社区居委会等政府组织在
社区信息公开和社区管理透明化等方面的建设较为滞后，导致社区居民的知情权不足，这直
85 接影响了社区居民参与的主动性与积极性，也制约了公众参与能力[3]。调查中在被问及“您
认为自己在参与社区事务管理中的参与能力怎么样？”时，只有22.4%受访者表示自己的参
与能力比较强，能有效地发挥自身能力、运用社区管理知识参与到社区管理中，而选择参与
能力不强和参与能力很匮乏的比例高达55.7%。
90 表4：城市社区居民参与意愿调查
Table4：The urban community residents ` willingness to participate survey
城市社区居民参与意愿 频数 比例（%）
很强烈 87 48.88
比较强烈 43 24.16
一般 28 15.72
不愿参与 18 10.12
无所谓参加与不参加 2 1.12
表5：城市社区居民参与能力调查
Table5：The ability of urban community residents` to participate survey
城市社区居民参与能力 频数 比例（%）
参与能力强 15 8.43
参与能力较强 25 14.04
参与能力一般 37 30.79
参与能力不足 73 41.01
参与能力很匮乏 28 15.73
95
1.2 城市基层民主的困境要求发展建设性参与
1.2.1 社区居委会的错位
社区居委会应是社区居民自我管理的社区自治组织，但在实践中社区居委会承担了过多
的行政职能，逐渐成为了政府街道办事处的下属组织，政府过多地干预了社区居委会的正常
 100 运作。社区居委会的组成人员多是通过间接选举，首先由社区居民推选出社区代表，再由社
区代表选举产生社区居委会的组成人员，这种间接民主制在很大程度上背离了社区自治的特
征，也使政府对社区居委会的直接控制逐步增强。社区居委会在定位上的错位造成了社区居
民难以直接参与到社区管理中，更难以在社区事务中发挥有效地参与作用。调查中接近59%
认为社区居委会是政府的行政组织，只有19%的社区居民把社区居委会视为社区自治组织，
105 在问及“社区居委会的组成人员是通过什么形式产生的”时， 67%的受访者认为是上级政
府任命产生社区居委会的组成人员，只有30%社区居民认同社区居委会的组成人员是直接
民主产生的。
表6：城市社区居委会的性质调查
110 Table6：The nature of the urban community residents' committees survey
城市社区居委会的性质 频数 比例（%）
政府行政组织 105 58.99
社区自治组织 35 19.66
半行政半自治组织 27 15.17
其他 11 6.18
1.2.2 社区自愿组织和社区居民参与乏力
由于当前社区管理体制中政府包揽了过多的微观社区事务，社区居委会也逐渐成为执行
政府决策的基层行政单位，社区居民和社区自愿组织等社区自治主体在现行的政策体制下缺
115 乏合理的参与路径，很难通过有效的参与机制发挥自身在社区建设中的主人翁作用。政府与
社区自愿组织缺乏合理的互动协商机制，也没有通过有效的授权和市场化运作手段将部分微
观的社区管理职能外包给社区自愿组织，社区自愿组织在社区事务中仍处于弱势地位，很难
将其成员的意见体现到社区管理中，其成员对组织的认同度也较低。由于当前阜新市社区居
委会大多是间接选举产生，还没有形成完善的社区居委会直接选举制度，社区居民在政治性
120 参与的形式方面缺乏合理的渠道表达自身的利益诉求，更难以通过合法的制度实现社区自治
的目标。
2 城市社区居民建设性参与概述
2.1 建设性参与的含义
建设性参与是社区公民通过有效的参与渠道，建设性地参与社区服务、社区发展、社区
125 工作和社区组织，并从推动社区治理民主化和科学化和促进社区自治的角度出发，提出可行
性、创新性的建议，并通过结成社区自愿组织，积极地将意见表达转化为社区政策，落实到
社区管理中，从而对社区公共政策的制定、执行、反馈、评估产生实质性参与和积极影响的
过程，它是一种发挥社区公民在参与社区治理方面建设性作用的新型参与形式。它包括以下
四层含义：（1）建设性参与的目的是发挥社区居民在参与社区事务等方面的建设性作用，
130 不断提高其参与意识和参与能力，最终实现社区的自治与善治。（2）建设性参与的主体是
社区居民和由社区居民组成的自愿组织，参与范围极其广泛，包括社区服务、社区工作等各
个环节，是全过程、全方位的参与。（3）建设性参与既有个人的意见表达，又可以通过社
区自愿组织，凝聚群体的意志，将可行性的方案变为现实，是一种合理合法化的参与形式。
（4）建设性参与的基本精神是信任和合作，社区居民与社区居委会、社区居民之间必须充
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