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碳预算约束下的财税政策创新

碳预算约束下的财税政策创新#
张艳纯1,刘建民1,2*
基金项目:教育部高等学校博士学科点专项科研基金(项目编号:20090161110034)
作者简介:张艳纯,(1971-),女,湖南大学经济与贸易学院博士、副教授,主要研究方向:财税理论与
政策. E-mail: zyc00800@sina.com
通信联系人:刘建民,(1964-),男,湖南大学经济与贸易学院博导、教授,湖南财政经济学院副院长,
主要研究方向:企业纳税筹划。E-mail: ljm@hnu.cn
(1. 湖南大学经济与贸易学院,长沙 410079;
5 2. 湖南财政经济学院,长沙410205)
摘要:碳预算是一项推动低碳经济转型的财政制度创新和调控国民经济运行的财政政策工
具。现阶段我国的低碳经济转型不是后工业化的低碳发展,还不具备实施碳预算的基础和条
件,全面实施碳预算会加重经济发展的成本负担。本文认为,我国的低碳经济转型必须与国
际气候变化政治经济博弈进程相配合,遵循“共同但有区别的责任”原则,借鉴英国“碳预
10 算方案”的整合效应和分解效应,将低碳发展融入经济发展和财政预算规划中,构建碳预算
约束下的财税政策支持体系,使财税制度安排契合低碳经济发展的要求,以加速我国经济发
展的低碳转型。 关键词:碳预算;低碳经济;财税政策  35 1 碳预算概念的提出
最初,“碳预算”只是借用财政学的“预算”概念,主要是指在给定的时间内为达到二
氧化碳的排放与生态容量之间平衡的目标而确定的碳排放数量规划,与财政政策并无直接联
系。联合国开发计划署《2007/2008 人类发展报告》明确指出,作为政策管理工具的碳预算
是由《京都议定书》策划人员首创的[1]。实际上,《京都议定书》只是提出了量化的限制或减
40 少碳排放的承诺履约方式,并没有正式提出“碳预算”概念,当时得到认同的碳预算概念类
似于政府给定的碳排放限额,是一种应对气候变化的政策管理工具。从范围上看,碳预算可
分为全球碳预算和国家碳预算。国际社会普遍认为全球升温2℃是人类能够承受气候变化的
 最高极限,从而基本确定了人类能够排放的最高上限,即全球碳预算;而国际社会减少碳排
放主要途径是建立国际框架通过国家履约来实现,而国家履约过程一般又会设定预期年份和
45 预期目标,即国家碳预算。
此后,英国的碳预算方案,第一次被赋予财政涵义,其在设定本国碳减排目标的同时,
将碳减排规划与财政预算直接挂钩。2009 年4 月,英国财政部依据其2008 年颁布的《气候
变化法案》的要求,在2009 财政年度预算报告中确定从本财政年度起开始设定“碳预算”,
并根据“碳预算”方案中确定的减排目标,安排相关的财政预算。由此,英国成为第一个在
50 政府预算框架内设立碳排放管理规划的国家。这样,“碳预算”就不再是一个简单的碳减排
规划,而是将社会经济活动全面纳入碳减排定量管理规划,使低碳经济发展融入政府财政预
算管理。英国的碳预算方案实践,使碳预算成为一项应对气候变化的财政制度创新和调控国
民经济运行的财政政策工具。
2 英国碳预算方案及其对我国的启示
55 2.1 英国碳预算方案的基本特征
英国“碳预算”方案是根据其颁布的《气候变化法案》制定的碳减排规划,对既定的财
政预算进行调整,通过增加政府低碳预算资金投入,引导更多的社会资本投入低碳部门,使
财政预算规划彰显出低碳经济发展理念。在该方案中,它将2008 年至2022 年视为一个阶段,
其中每五年为一个执行周期,分别是2008 到2012 年、2013 到2017 年、2018 到2022 年,
60 每个周期都制定了详细具体的碳减排目标,且不得因为任何原因而擅自改动。通过具有法律
约束力的承诺实现在本阶段末即2022 年碳排放至少要比1990 年减少34%,2050 年碳排放
要比1990 年减少80%的长期目标。该预算方案将碳减排与国家财政直接挂钩并作为国民经
济活动发展的硬约束,这意味着今后英国政府的每项决策都不仅要考虑金钱上的收入和支
出,还要考虑碳的排放和吸收[2]。
65 英国的碳预算方案作为年度财政预算的一部分,执行依托于预算机制,是有效约束不同
经济主体责任的减排方案,具有以下基本特征:
1、碳预算肩负培育新的经济增长点的战略目标
英国碳预算方案与社会经济活动紧密联系,它既考虑了减排任务,也兼顾了将低碳经济
培育为新经济增长点的战略目标。当前,处于后工业化发展阶段的发达国家在全球气候问题
70 亟待解决的前提下,需要寻找新的经济增长点,实现可持续发展。英国的碳预算方案将低碳
发展融入经济发展和预算规划中,刺激了低碳经济的发展,为各国低碳经济发展提供了经验。
正如英国财政大臣阿利斯泰尔·达林所认为的那样,碳预算将为发展和运用低碳技术创造新
的商机。
2、碳预算的执行机制
75 英国的碳预算方案分阶段执行,确定每个阶段的执行周期,且每个执行周期的碳排放目
标清晰具体,依据其目标采取相应措施,在宏观经济管理运行中将减排活动落到实处。为保
证碳预算方案的法律约束力,英国《气候变化法案》明确提出,政府首脑应对碳预算负有直
接政治责任,也就是说如果执行周期碳排放超过了预算,那么政府首脑将承担法律责任。此
外,在执行过程中,碳预算把现有的体系和政策过程有效整合进来,并强调预算成本有效原
80 则,分步骤执行:评估和计算确立总预算;分解总预算至部门预算;为预算实施确定责任主
体;对碳预算实施过程监测和评估;超预算惩罚机制等。
 3、碳预算方案的政策工具
英国先后启动了碳基金、气候变化税、排放权交易和拍卖配额等政策工具,为碳预算方
案执行提供资金基础。英国开征的气候变化税是根据能源使用数量计算税收,对于使用清洁
85 能源或可再生能源的经济主体减免税收,所得收入大部分以减免社会保险税方式返还给企
业,余下一部分创立了碳基金,该基金是以国有独资企业模式运行。从实际情况来看,英国
的碳基金运作卓有成效,其提供的免费碳管理服务帮助企业识别节能减排潜力和投资机会,
为企业带来较多的利益。气候变化税的开征和碳基金的设立为碳预算纳入年度财政预算提供
了资金基础,能够承担实施碳预算方案的经济成本,使社会经济运行与节能减排活动相结合,
90 既实现减排目标,又推动了低碳经济发展。
4、碳预算的技术支撑
在英国碳预算背后作支撑的,是自下而上的低碳技术系统研究。英国设立的碳基金为企
业引进和研发低碳技术提供资金,气候变化税的减免优惠政策促使企业积极推广低碳技术,
实施清洁生产,提高能源利用效率,这一系列措施促使低碳技术广泛发展,使英国具备开展
95 碳预算方案所必须的技术,再加之财政预算资金投入低碳领域支持企业成长,这为碳预算方
案的可持续提供了技术支撑和基本保证。
2.2 碳预算方案对我国的启示
近年来,在签定《京都议定书》确定全球减排目标后,低碳经济发展在全球范围内赢得
共识。对中国而言,碳预算方案并不是一个特意优惠中国的方案,实际上,碳预算对中国未
100 来发展是一个紧约束[3]。我国目前正处于工业化进程加速发展阶段,再加上“富煤、少气、
缺油”的资源禀赋条件,决定了我国“高碳经济”特征仍然十分突出。而我国已经将碳减排
目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划,即到2020 年我国单位GDP 二氧
化碳排放比2005 年下降40%~45%。因此,发达国家在全球应对气候变化行动中的减排政策
走向、机构运作及其进展情况,对我国发展低碳经济具有重要的启示。虽然现阶段我国的低
105 碳经济转型不是后工业化的低碳发展,还不具备实施碳预算的基础和条件,但是,借鉴英国
碳预算方案经验,将低碳发展融入经济发展和财政预算规划中,探索碳预算约束下的低碳经
济发展模式,是实现我国经济社会可持续发展的必由之路。
3 碳预算约束下的我国财税政策创新建议
财税政策是政府进行宏观调控、合理配置资源的重要手段,在低碳经济转型中起着至关
110 重要的作用。碳预算作为国际政治经济利益动态博弈的结果,必将随着国际气候政治谈判的
推进而牵涉重大的政治经济利益调整。而现阶段我国的碳排放在工业化进程中依然持续快速
增长,全面实施碳预算会加重经济发展的成本负担。本文认为,我国在发展低碳经济应对全
球气候变化问题上,既要积极推进,又要留有余地,同时必须与国际气候变化政治经济博弈
进程相配合,遵循“共同但有区别的责任”原则,研究建立碳预算约束下的财政政策支持体
115 系,使财税制度安排契合低碳经济发展的要求,以加速我国经济发展的低碳转型。
3.1 碳预算约束下的财政支出政策
3.1.1 健全财政投入政策
从财政投入力度来看,还需要在公共预算中增设低碳经济发展支出科目,安排相应的财
政支出预算,并根据碳减排的实际需要规定其支出额度和增长幅度,以建立财政预算支持低
 120 碳经济发展的长效机制。从财政投入机制来看,目前,我国有关应对气候变化的资金分散在
节能、环保等多个方面,需要设立统一的国家应对气候变化的专项基金,以建立长期、稳定
的低碳财政投入机制。
3.1.2 创新财政投入手段
一方面,应根据各类财政政策的性质和特点,结合应对气候变化不同领域的需要,综合
125 运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式,最大限度地发挥财政
投入的效益。另一方面,可以参考“碳预算”的整合效应,整合相关专项资金,建立稳定的
财政资金投入机制。目前,财政上已经设立了节能减排专项资金、可再生能源专项资金等多
种专项资金,为了提高资金使用效益,需要整合不同的专项资金,形成具有一定资金规模的
专项资金。
130 3.1.3 建立高能耗行业的“以奖代补”机制
在应对全球气候变化的前提下,建筑、石化、交通等重点行业和部门面临着最为严峻的
节能减排要求,因此,可以参考“碳预算”的分解效应,对建筑、石化等重点行业和交通等
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