|
食品生产加工小作坊监管研究 摘要：本文阐述了食品生产加工小作坊的定义、现状和所存在的问题。简述有关食品生产加工小作坊现有的法律规定，并且分析了现有法律规定中存在的漏洞和空白。同时，从实际出发，阐述食品生产加工小作坊法律监管上的问题，提出关于食品加工小作坊监管的对策建议
关键词：食品安全；食品生产加工小作坊；监管
一、食品生产加工小作坊概述 （一）食品小作坊的定义 所谓食品生产加工小作坊，按照国家质检总局《关于印发〈关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见〉的通知》（国质检食监〔2007〕284号）的规定，是指“固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人”。[1]顾名思义，小作坊首先是“小”，这个小应该理解为产量小，销量小，进而其销售范围小，发生食品安全事故后影响的范围小。上述四“小”特点足以区别如同三鹿集团、娃哈哈集团之类的大型食品生产加工企业。其次，小作坊第二个特点是“作坊”，即作坊式生产。作坊式生产就必须有一个有固定生产场所、有固定生产流程。因此，小作坊又与街边的流动摊贩加以区分。再次，小作坊只局限于从事传统、低风险食品生产加工环节。它并不直接参与饮食活动，如果涉及餐饮堂食，那么又应称之为餐饮店。因此，从上述定义、特点中，我们已经能够看出小作坊其实只在非常狭小的范围内存在。然而，这并不能代表小作坊是一个轻松的话题。数年来，小作坊数量多、生产条件差、无标生产多等因素一直困扰着各地市质检部门的监管，成为监管的一大难题，甚至是顽症。 （二）食品小作坊的现状和问题 食品小坊作为一个整体，主要有以下三个特点： （一）数量多。从全国来看，全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中10人以下小企业小作坊35.3万家，占全部食品生产加工企业总数的78.8%，产品市场占有率为9.3%（国务院新闻办公室《中国的食品质量安全状况》白皮书2007年8月）。从杭州来看，截至2008年底，杭州市仍有证照齐全的食品加工小作坊352家，占食品生产加工单位总数的20.6%。其中证照不全或无证无照的259家；证照齐全的小作坊93家。此外还有部分无法作为小作坊对待，又没有取得生产许可，处在违法生产状态的作坊式企业。如余杭乔司的31家肉制品作坊企业。考虑到小作坊生产的流动性大、季节性强，证照不全或无证无照小作坊难以完全掌握等因素，食品加工小作坊总数会较监管部门所掌握的数量更多。 （二）质量安全保障能力弱。一是厂房、加工设备简陋。厂区环境、厂房卫生脏乱差严重，约有70%的企业设备相当原始。二是生产工艺落后。相当一部分企业至今仍沿用传统落后的生产工艺。三是质量管理薄弱。相当多的企业没有有效的管理制度，没有建立原料进货台帐、生产台帐和销售台帐。不按标准生产或无标生产现象相当普遍。四是从业人员素质低下。95%的企业主文化程度在高中以下，从业人员主要由当地农民和外来民工组成，其中有的还是文盲，缺少相关食品生产知识，不了解产品标准，生产随意性很大。产品质量意识淡薄，大多存在生产原料把关不严，食品添加剂凭感觉使用等问题。 （三）监管成本高。对监管部门来说，小作坊也存在监管困难、监管成本高的问题。首先，这些小作坊数量多，分布广，主要集中在农村和城郊结合部，依靠有限的监管力量很难确保监管到位。其次，小作坊违法行为发现难，街坊四邻碍于情面也很少举报，依靠执法人员有限的检查、抽检很难对其进行有效管理。再次，小作坊活动隐蔽，流动性强，开关频繁，使小作坊治理工作经常处于循环状态，违法行为打不死、打不绝，很难彻底根治。 综上所述，小作坊数量多,决定了各级政府和各级质监部门必须把小作坊纳入监管范围。否则，必然导致食品安全的监管盲点，形成隐患。小作坊质量安全保障能力弱，产品质量处在不可控状态下，决定了各级政府和各级质监部门必须高度重视对其的监管，采取行之有效的监管手段弥补小作坊自身难以控制产品质量的缺陷。而小作坊监管成本之高，监管之难却长期困扰着各级政府和各级质监部门。
二、我国现行食品小作坊监管的法律制度及其问题
•食品小作坊监管的法律规定
•食品小作坊监管法律制度存在的问题
三、关于食品加工小作坊监管的对策建议 （一）加强基层监管力量 基层监管力量确实相当薄弱，根本无法满足监管需求。有必要切实加强监管部门的监管力量，以监管对象的数量、监管地域的范围，核定人员编制，适当增加监管人员数量。有必要切实加强乡镇基层政府的监管能力，真正落实基层政府在食品安全监管中的责任。建议在乡镇设立食品安全监管办公室，配备专人，统一负责当地食品安全工作，重点加强对食品加工小作坊和食品摊贩的管理。 （二）加强各监管部门之间的协调 初级农产品生产、食品生产加工、食品流通、餐饮服务是一个统一的整体，各部门之间只有加强协同配合，开展综合监管，才能事半功倍。特别是在市场经济环境下，生产经营主体是遵循市场规律的，听从市场信息的指挥，充分利用好市场，加强市场本身的监控，更能有效地影响生产经营主体的决策。在食品加工小作坊监管中，只要工商、贸易等部门在流通环节坚决杜绝不合法小作坊产品进入超市、农贸市场；卫生或食品药品监管部门在餐饮服务环节坚决杜绝不合法小作坊产品进入饭店、宾馆；农业、畜牧兽医部门加强初级农产品监管杜绝不合格原料流入市场；教育部门坚决杜绝不合法小作坊产品进入学校，就能有效控制食品加工小作坊原料的安全性、产品的销售范围，限制小作坊的不法行为。 （三）加强地方政府在小作坊监管中的责任 小作坊监管是一个系统工程，除了各部门之间密切配合外，各级政府也要切实履行对食品安全负总责的责任。小作坊发展中碰到的问题，很多并不是监管部门单打独斗就能解决的，比如土地、技改问题，迫切需要各级政府统筹协调。《食品安全法》也明确提出“县级以上地方人民政府鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件”，“地方各级人民政府鼓励食品规模化生产”。 在以往的监管中，通过龙头带动、小作坊之间股份联合、大企业兼并小作坊、集中生产、专业合作社等整合方式，有效实行了小作坊向取证企业跨越。这些模式的成功，就有赖于地方政府和监管部门的积极推动。针对小作坊实力弱的现实困难，部分县市出台了对部分产业小作坊取证补贴和关停补贴的政策。如为解决余杭蜜饯防腐剂超标问题，政府部门出钱研发新科技，并为企业提供技改资金支持等。 （四）尽快制定地方法规
将食品加工小作坊监管工作上升到法律法规层面，是监管工作的当务之急。《食品安全法》已经授权各省、自治区、直辖市人大常委会制定地方性法规，规范小作坊监管工作。而杭州做为省会城市，应当结合杭州本地的实际，在省人大立法的基础上，出台补充性的杭州地方法规，创立有杭州特色的小作坊监管模式。在小作坊监管中，需要的是制度创新、机制突破，而创新和突破的成果需要法律法规加以确认，才能长期稳定的发挥作用。我们认为，在地方立法中，可以在以下几个方面进行创新：一是授权乡镇政府对小作坊实施监管。明确乡镇政府应当设立相应的管理机构，配备专人，负责本辖区食品安全综合监管和食品加工小作坊、食品摊贩的监管。二是委托村委会对本村内销售简单低风险食品加工小作坊实施管理。三是强化各级政府的统筹协调职能，明确各级政府应当在符合当地经济社会发展规划的前提下，从土地、技改、环保设施建设、规划、财政补助等各方面支持小作坊发展壮大；明确各级政府应当协调有关监管部门，构建综合监管机制；明确各级政府支持龙头企业和现代物流业的发展，实现城乡一体化。四是明确各职能部门的职责，将相关职能部门在各自职责范围内强化监督或管理，限制小作坊产品违法销售的责任以法律形式固定下来，既督促各部门切实履行职能，又是各部门有法可依，构建完善的监管网络。
|
