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135 卷150 份，回收128 份调查问卷，剔除无效问卷后，最终得到有效问卷121 份。 本文涉及了开发区政府投资项目管理全过程的多个方面，包括前期的可行性研究、立项 审批、规划设计、工程审批、招投标、施工阶段管理、交工验收以及后期的运行管理等，并 从投资方、项目实施方及用户三个角度出发，对开发区政府投资项目作了一个较为全面系统 的研究。 140 3 中小型城市开发区政府投资项目管理存在问题分析 3.1 决策立项阶段 决策缺乏科学性和约束性。领导权力过分集中，决策机制不健全，再加上地方政府既拥 有决策权，也变相拥有监督权。各级纪委和监察部门从机构、人员和经费都隶属于被监督对 象，很难真正行使监督权。绥中滨海经济区和杨家杖子经济开发区都存在类似问题。 145 政绩、形象工程普遍。有些地方政府主要领导为了自己的政绩和地方形象，不顾需求对 某些开发区进行集中投资，使得这几个开发区规模迅速扩大，特别是基础设施的规模。葫芦 岛中央商务区（CBD）和绥中滨海经济区都属于典型的政绩、形象工程。 超能力过度投资。开发区的建设初期地方政府需要进行大量的基础建设资金投入，一个 开发区要做到基础设施到位，一般每平方公里需要投入1.5 亿元左右，这已经远远超过了各 150 级地方政府现阶段的承受能力。 决策随意、风险意弱。有些领导决策存在着随意性，决策听上级领导意志，不掌握全部 信息，不听从专家意见。主要领导由于决策随意没有压力，“出了问题大家承担，成功了是 我的功绩”处于这种心理，风险意识薄弱。 可行性研究虚设，缺乏严格决策管理程序。投资决策的随意性，使得可行性研究成为了 155 摆设，导致开发区政府投资项目落入先决策后可研的怪圈。有82.93%的人认为可行性研究 时间短，如表2 所示。开发区建设是地方行为，避开了上级管理，缺乏有效严格决策管理程 序，导致产生了一系列社会问题。 表2 可行性研究的时间 Tab. 2 Time of feasibility study 频率 百分比 有效百分比 累积百分比 低 1 2.4 2.4 2.4 较低 15 36.6 36.6 39.0 一般 19 46.3 46.3 85.4 较高 5 12.2 12.2 97.6 高 1 2.4 2.4 100.0 总计 41 100.0 100.0 160 3.2 管理主体方面 主体虚位和项目的非竞争性。作为政府投资项目，开发区政府投资项目同样存在主体虚 位，加上它不受上级部门的监管又没有公众监督，致使开发区成为了中小型城市政府投资的 乐土。开发区政府项目的非竞争性和项目群，更容易产生寻租行为。 165 管理模式存在缺陷，管委会机构不健全。中小型城市开发区的管理模式一般都是设立管 委会，由管委会统一管理。管委会设立人员少、权力大，往往是一两个领导说了算。管委会 机构不健全，未能形成立体的监督体系。 专业管理人才缺乏。大中城市开发区相比，中小型城市开发区管理缺乏管理人才，管理 人才的流失和思想观念的陈旧，使政府投资项目推进创新管理困难重重。调查问卷中有 170 85.3%的人认为专业管理人才缺乏，如图1 所示。 图1 参与人员专业化水平 Fig. 1 Professional level of participants 175 3.3 设计、准备级段 缺乏建筑工程项目库建设，前期准备工作有待加强。前期规划、前期计划、前期准备不 足，致使扩初设计、施工图设计、工程招投标、财政资金安排等环节出现被动应付局面。 扩初设计会审工作不够深入、细致，有的甚至缺失或流于形式，带来概算审批、预算确 定等方面的困难；致使 “三超”普遍。图纸设计深度不够、施工图达不到可实施要求，施 180 工图纸会审不够全面、细致。实施过程变更频繁造成工期拖期严重，也给现场施工管理等带 来一系列问题。葫芦岛中央商务区（CBD）场馆建设超预算14.29%，工期拖期一年。 招投标管理不到位，施工图纸没有形成而采用清单报价，结算时清单报价基本不能作为 依据。招投标管理、标底（清单）编制审核等工作管理薄弱。 3.4 项目实施阶段 185 设计变更多。地方政府启动项目时不注重前期工作，急于开工，只关注项目的外观效果， 不注重结构细部设计，调查问卷显示有89.4%认为图纸设计深度不够，致使项目施工时设计 变更大量增加。 表3 图纸设计的深度 Tab. 3 The 190 depth of design drawings 频率 百分比 有效百分比 累积百分比 低 3 6.4 6.4 6.4 较低 15 31.9 31.9 38.3 一般 24 51.1 51.1 89.4 较高 5 10.6 10.6 100.0 总计 47 100.0 100.0 监理监管力度弱。建设单位没对监理单位建立约束机制，监理合同条款规定不严格，致 使有关监理公司未认真履行合同规定的监理职责，给工程质量和控制投资带来隐患。 现场签证审批管理差。项目管理公司现场签证管理不严格，使承包方有机可趁，导致签 195 证文件混乱，给结算带来很多困难。 3.5 项目管理效果方面 工期拖期严重，质量难以保证。开发区的政府投资项目一般工期要求都较短，加上前期 勘探、设计不充分使得工程工期很难得到保证。建设单位领导为了赶工程进度，往往不顾建 设程序要求，盲目冒进，致使施工企业违反操作程序，造成工程质量隐患和工程建设管理上 200 出现诸多问题。 现场管理混乱，审批流程不畅。工程有设计变更审批速度过慢，施工现场政府部门签字 批准过程迟误。开发区管委会工作人员较少，但是管委会的工作事务繁杂，一个承担多职， 导致管理效果不佳。 主要利益相关者之间关系不和谐。地方政府通过各种合同关系将项目的绝大部分风险转 205 移给承包商、工程监理、工程设计以及工程造价管理等企业身上。而政府管理部门工作效率 地下造成合同目标很难达到，造成参与方利益受到损害。为了减轻损害参与方企业之间互相 推卸责任，关系紧张。调查显示参与企业与政府再次合作意愿低，有些甚至采用非合作博弈 来获取本身利益最大化。 3.6 入驻企业方面 210 硬环境方面。开发区为区内企业提供基础设施服务，意在“筑巢引凤”。葫芦岛相关开 发区一般选址在老城区郊区或另辟新区，基础设施建设方面譬如“六通一平”，仅仅是表面 上的，缺乏深入的运作。只有在交通、通讯等基础设施外部环境先行发展的条件下，税收优 惠政策才能发挥较大的作用，否则必然造成短期投资的增多、投机行为扩大。没有一个好的 投资硬环境，即使税收条件再优惠，也不利于开发区的长久发展。 215 软环境方面。开发区传统发展思维根深蒂固，普遍采用了税收、人才、土地、金融等方 面的各种优惠政策以吸引资本，促进产业发展和技术进步。而真正的软环境建设，主要是提 升服务（包括政府服务、载体服务和社会服务）和注重产业聚焦效应等方面并没有做到。 3.7 “圈地”现象严重，开而不发 政府将开发区的土地出让金重新投入到开发区中建设中，以此方式推动开发区的建设。 220 仅北港工业区就有7000 多亩闲置土地。被圈占的多数土地上只见围墙没有厂房，土地闲置 状态随处可见。规划期很长，点多分散，资金投入不足，导致土地闲置；有的开发区区位不 理想，招商引资困难，无资金开发；还有的开发区投资商只炒地皮，不投资开发；也有的投 资商开发资金不足或中途拆资。“圈地”一方面减少了耕地面积，加剧了用地紧张状，浪费 严重；另一方面，征地过程中农民补偿不到位，损害了广大农民的利益，引起了社会矛盾。 225 4 加强中小型城市开发区政府投资项目管理的几点建议 4.1 制定科学合理的发展规划，完善项目审批制度，加强审批约束 根据省市和地区发展规划，制定地区开发区中长期发展战略规划。新开发区的设立必须 考虑地区整体利益及当地区产业集聚和发展的特征和需要。省级政府应该协调好地区之间的 发展规划，地区内部应当对各开发区进行统一规划使得开发区建设与本地区资源环境承载能 230 力、工业基础、产业结构、教育科研水平相适应，形成各具特色、优势互补的区域开发区群； 现有各开发区要按照科学发展观的要求，编制、修订和完善中长期建设发展规划，规范和优 化开发区的发展，完善项目决策审批制度，设立严格的投资决策审批程序，杜绝政绩工程。 4.2 建立专家辅助决策机制和公众监督机制 在开发区政府投资决策和管理中将专家辅助决策机制纳入管理程序，建立地区专家咨询 235 中心，吸纳本地区、市、省及国家级相关专家作为成员，制定相关制度。在进行开发区政府 投资项目重大决策时，必须经过专家咨询和论证程序。在重点工程投资立项前，严格履行不 受政府干扰的可行性研究和风险评估等科学管理程序，符合标准方能够立项；同时在开发区 重大政府投资项目决策和实施过程中，引进公众听证监督机制和建立强制性信息披露制度， 保证决策的可行性和公开性，避免决策腐败。 240 4.3 实施集中“代建管理”和专业管理力争达到科学管理 开发区政府投资项目仿照深圳市政府投资项目管理模式，设立专门机构进行“集中代 建”。这样既可以节约管理经费，发挥规模效益和降低政府部门之间的协调难度；也可以在 相对稳定的组织中积累项目管理经验，同时有益于落实政府投资责任制。 在“集中代建”的同时，对大型和重点项目引入工程项目管理公司并辅助专家咨询中心 245 共同管理。由于部分开发区政府投资项目投资大、工程建设难度较高（例如葫芦岛CBD“五 场一馆”），需要更专业的管理才能够较好的实现目标。因此对这类项目地方政府应当充分 利用工程咨询企业，引进专业的项目管理公司，与“集中代建”的政府专门机构共同进行管 理，来实现管理的科学化，而专家咨询中心中专家的辅助，可以更好地达到这一目标。 4.4 建立葫芦岛开发区政府投资项目管理信息平台，实现规范管理 250 开发区政府投资工程项目实施管理中的混乱现象，主要是由项目管理队伍的非专业化和 实施过程不规范造成的，而流程化和信息化管理是工程项目管理科学化的必然趋势。开发区 政府投资项目大多数是基础设施项目，这类项目具有许多共性。作为政府的“集中代建”机 学术论文网Tag：代写论文 代写代发论文 代发论文 职称论文发表 |
