中小型城市开发区政府投资项目管理现状
研究——以辽宁省葫芦岛市为例
吴浪，王世明**
作者简介：吴浪，（1987-），男，大学生，工程管理。
通信联系人：王世明，（1978-），男，管理学博士 讲师，技术创新及管理. E-mail: shmingwang@gmail.com
5 （辽宁工程技术大学工商管理学院，辽宁 葫芦岛 125105）
摘要：随着地方政府把大量的资金用于开发区的建设，产生了诸多问题，特别是在目前政府
投资项目缺乏科学规划和公众监督机制的情况下，对中小型城市开发区政府投资项目管理现
状进行研究，显得尤为迫切。文章介绍了开发区政府投资项目的研究现状背景；以葫芦岛市
开发区为分析样本，通过问卷调查、实际访谈及现场观察等调查方法，统计分析发现中小型
10 城市开发区政府投资项目管理存在决策随意、形象工程普遍、户满意度低等问题。针对典型
问题提出建议和对策，以期能够为政府决策部门和相关机构提供参考。
关键词：管理工程；开发区；政府投资项目；项目管理；中小型城市
 引言
近年来，随着政府税收不断增加，各级政府对开发区的投资力度也不断加大。开发区是
为促进经济发展，由政府划定实行优先鼓励工业建设的特殊政策地区。地方政府通过成立开
发区管理委员会和开发区投资有限公司，对开发区投入资金进行载体建设，当基础设施配套
齐全后，通过招商引资带动当地经济发展。因此，开发区政府投资对地方经济发展具有导向
40 性和乘数效应，若投资、管理规范的话，可以极大地带动区域经济 [1]。因此，本文希望通
过对葫芦岛市开发区政府投资项目现状的研究，为地方政府进行开发区投资决策提供参考。
 1 研究背景
1.1 环境状况
中国经济的发展，一直都是“三匹马”在牵引[2]。一匹马是出口经济，即通过劳动密集
45 型、低附加值产品参与世界分工，也就是郎咸平“6+1”理论中的那个“1”[3]；第二匹马是
内需，这些年有所发展，但是跑得并不快；第三匹马就是投资，这匹马，狂奔不已。出口增
长相对最快，但2008 年爆发的金融危机，使中国意识到依靠出口会给经济带来巨大的风险。
随着国内劳动力成本的上升，中国在国际廉价商品方面的竞争力也在不断下降。因此出口经
济不再可能支撑着中国经济的持续高速增长。在内需方面，这些年有所发展，特别是2009
50 年以来国家实施了一系列的政策来刺激内部需求，但效果还未显现；所以，目前最可靠的仍
然是以投资来支撑经济增长。中国政府主导中国经济的现实，使得投资中最重要的依然是政
府投资，政府投资近几年对中国经济影响巨大。相对于经济增长中国财政收入的增长速度更
加迅速（如表1 所示）。
55 表1 2004 至2010 年中国GDP 及财政收入 单位：亿元
Tab. 1 2004 to 2010 China's GDP and fiscal revenue Unit: 100 million
年份
指标 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
GDP 159878 183085 210871 257306 300670 340506.9 397983
财政收入 26396 31649 39373 51304 61317 68477 83080
2010 年财政收入83080 亿元，比上年增加14562 亿元，增长21.3%。同期全国财政支
出89575 亿元，比上年增加13275 亿元，增长17.4% [4]。随着中央和地方的财政收入不断增
60 加，各级政府希望把更多的资金用于投资，这样不但可以提高区域经济发展水平，增加就业，
同时也可以提高官员的政绩。因而，“我国每年的政府投资项目，占财政支出的比重极高（约
40%左右）”[5]。从目前的情况看，今后几年中国将继续保持较高的政府投资水平，而开发
区建设是政府投资特别是地方政府投资的一个最主要部分。
国家级经济技术开发区，作为继1979 年成功实践了经济特区之后的第二开放带。1984
65 年2 月，邓小平在视察深圳经济特区后指出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港
口城市，如大连、青岛。我们还要开发海南岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些
政策” [6]。此后，国家级经济开发区如雨后春笋般发展壮大起来。特别是1986 年，邓小平
同志为天津开发区时题写了“开发区大有希望”之后，各地开发区迅速增长，据统计当时全
国有开发区8000 多个，直到1996 中央才叫停了开发区的扩张，实行了大幅度的压缩。而
70 1999 以来随着西部大开发战略的实施，开发区又趁势进行了新一轮的大发展。从2003 年7
月开始到2006 年，全国开发区数量由6866 家减少到1568 家，减少77.2%，其中，国务院
批准的国家级开发区222 家；各省级人民政府批准的省级开发区1346 家[7]。
2008 年全球金融危机爆发，政府为了保持经济的增长加大了政府投资力度，2008 至2010
年仅中央政府投资就达到创纪录的2.4 万亿元，其中，2008 年5408 亿元，2009 年9080 亿
75 元，2010 年9927 亿元[8]。在地方层面，地方政府为发展经济，加快城市建设，同时将投资
方向瞄准了开发区，以土地出让收入和部分政府资产建立了各种政府投融资平台，作为承贷
主体统一向银行贷款，然后再将贷款转贷给企业或项目。据相关部门统计，截至2009 末地
方政府投融资平台总负债超过8 万亿元，每年的利息支出就达5000 亿[9]。因此，如何管理
好这部分政府投资成为社会各方面关注的焦点。
 80 1.2 开发区政府投资项目管理的特点
政府投资项目的特点：首先，项目的一次性导致管理机构的临时性。如文教、卫生等项
目，这类项目多为一次性业主。其次，专业型管理机构。即行政事业单位，或行政与事业单
位内设项目管理处室，或委托企业进行代建制。第三类，项目法人制度。即利用已有或新建
企业事业单位作项目法人，建设和营运政府投资项目[10] 。
85 开发区政府投资项目有其自身的特点。首先，开发区政府投资项目具有项目群特性，容
易造成垄断，导致了投资的多次性和非竞争性；其次，资金初次投入巨大、时间较长、涉及
因素众多、风险大；第三，地方政府官员的喜好对开发区政府投资项目的影响较大，特别是
一些所谓的形象工程；第四，项目不确定因素较多，变动随意，导致项目造价难以控制。这
样就使得开发区政府投资项目管理有别于一般的政府投资项目管理，具体体现在以下几个方
90 面：
（1）管理机构的相对稳定性，如管委会。与其他政府项目管理相比，开发区的项目管
理机构相对比较稳定。这使得开发区政府投资项目有一个相对稳定的机构来管理，有利于项
目集中管理及经验的积累。但是，由于开发区管理机构相对简单，设置不够健全，往往权力
集中，导致腐败题频发。
95 （2）重大决策自主性小。开发区的管理机构常常只是执行机构，对园区进行一般性的
管理和服务，虽然掌握着一定权力，但是对于重大的投资决策往往没有发言权。而高层决策
者在决策时，掌握的信息常常不全面，导致投资开发区的实际情况相背离，造成投资浪费。
（3）项目管理机构不健全。开发区管理机构在建设初期大多比较精简，本着办事多而
全的理念，要建成高效精干的“小政府大社会”管理体制[11]。项目管理部门常常只有几个
100 人来全权负责，导致不能进行实质有效的管理。建设管理的一体化，难以控制工程的投资规
模和标准，项目实施完毕后经常出现 “三超”现象，即概算超估算、预算超概算、结算超
预算现象[12]。
2 中小型城市开发区现状及研究对象选择
2.1 中小型城市开发区现状
105 鉴于我国开发区种类、层次较多的现实，全面研究起来相当困难；本文主要针对中小型
城市开发区。试图通过对葫芦岛市各类园区的研究，找出中小型城市开发区在政府投资项目
管理方面存在的普遍性问题，为中小型城市开发区政府投资项目管理提供借鉴。以此作为研
究对象主要有以下几个方面的考虑：
（1）中小型城市开发区数量多。除了国家级开发区222 家，省级开发区1346 家，还有
110 为数众多的小型开发区。虽然在规模上无法与国家级开发区相比，但在数量上却占有绝对的
优势，有的一个市就有十多家开发区，甚至有的乡镇都办起了自己的开发区。
（2）中小型城市的开发区政府投资项目管理问题更为突出。相对于一线城市的大型开
发区来说，此类开发区在政府投资方面的不规范和混乱问题更为突出。这既包括政府管理力
度不够，也包括专业人才短缺、参与主体整体素质偏低。
115 （3）共性问题较多。中小型城市开发区政府投资项目管理往往存在许多共性的问题，
通过对典型开发区的研究可以反映出中小型城市开发区的政府投资项目整体管理现状，即地
方政府管理的同一性，宏观背景的相似性使得存在的问题是普遍的。
（4）研究较少，信息缺乏。近几年，开发区的建设热潮引起了各方面的关注，但关注
 重点也主要集中在一、二线城市的国家级大型开发区，而中小型城市的省市级开发区则有被
120 边缘化的倾向，此次调查将完善这类项目的管理信息。
（5）占政府财政支出比重过大，需要监管规范。为了发展经济和满足政绩的需要，地
方政府加大了对开发区建设的投资，使大量资金避开大众视野，违规投放到开发区，已经成
为一个必须加以规范的问题。
2.2 研究对象选择
125 葫芦岛市处于中国区域经济增长的第四极，是东北亚滨海经济圈、津京冀经济圈、东北
经济圈的三圈交汇点，具有独特的战略价值。随着辽宁省沿海经济带上升为国家战略地区。
据初步估计葫芦岛市2010 年，地区生产总值（GDP）实现531.4 亿元，比上年增长15.5%。
地区人均生产总值为18850 元[13]。 葫芦岛地区开发区建设步伐大大加快，到目前为止共有
十二个园区。
130 本文主要对葫芦岛市现有的十二个园区进行了筛选，选择了其中较有代表性的六个开发
区进行了大量的访谈、现场观察和问卷调查，其中包括：葫芦岛中央商务区（CBD）、北港
工业区、兴城临海产业区、高新技术产业园区、绥中滨海经济区和杨家杖子经济开发区，并
对葫芦岛市中央商务区（CBD）、葫芦岛市经济技术开发区、兴城临海产业区进行了重点调
查。共对6 个园区中12 个相关机构和企业的32 位工作人员进行了面对面访谈，总共发放问
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