乡镇土地利用总体规划的实证研究——
以连云港市海州区板浦镇为例#
李翌晗，陈龙乾，何梅，宋昕**
基金项目：基金项目：国家公益性行业基金项目（200811050）
作者简介：李翌晗，女，1987 年出生，硕士研究生，主要研究方向：房地产经营与管理，土地利用与规划，
矿区新农村建设等
通信联系人：陈龙乾，男，1964 年出生，江苏阜宁人，教授，博士生导师，博士后，研究方向：土地利用
监测与优化配置. E-mail: chenlq@cumt.edu.cn
5 （中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221008）
摘要：乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划体系中最基层的一级土地利用总体规划，
是土地利用总体规划的重要组成部分，笔者主要探索有助于提高乡镇土地利用总体规划的效
率，以连云港市海州区板浦镇的土地利用总体规划研究实践为基础，探讨了乡镇土地利用总
体规划中土地利用结构与布局调整的方法。
10 关键词：土地利用规划；乡镇土地利用总体规划；土地利用结构与布局
 0 引言
土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经
济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合
30 措施[1]。我国的土地利用总体规划主要有国家级、省级、市（地）级、县（区）级和乡（镇）
级五个层次较完整的土地利用规划体系，其中乡级土地利用总体规划是五级规划中最基础、
最具体、操作性最强、使用频率较高的规划[2]。作为土地利用总体规划的主要成果之一，乡
级土地利用总体规划是在市县级土地利用总体规划指导下，根据国民经济和社会发展需求及
当地自然、社会、经济条件，因地制宜安排各类用地，以求最佳的经济效益、社会效益和生
35 态效益，其质量高低直接关乎着地方未来十年的国民经济和社会发展。
 1 板浦镇概况
1.1 地理交通
板浦镇原位于江苏省连云港市灌云县。2009 年6 月25 日，根据《省政府关于调整连云
港市部分行政区划的批复》（苏政复[2009]47 号）决定将灌云县板浦镇划归海州区管辖[3]。
40 板浦镇距连云港市区18 公里，北与宁海乡毗邻，东与连云区接壤，西与新坝镇为邻，宁连
高速、连盐高速、连徐高速、204 国道贯穿开发区，交通运输便捷。板浦镇是国家级重点镇，
江苏省百家名镇，江苏省新型小城镇；全国创建文明乡镇工作先进乡镇；江苏省小城镇综合
改革试点镇；江苏省“对外开放重点工业卫星镇”；江苏省环境与经济协调发展示范镇，区
位优势十分明显。
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图1 板浦镇的地理位置
Fig. 1 geographical location of Banpu town
1.2 自然条件
板浦镇属暖温带湿润性季风气候区，受海洋调节，四季分明，气候温和，光照充足，雨
50 水适中，雨热同期，年均气温14℃、降雨量905 毫米，无霜期207 天左右，日照率在50%
以上。
1.3 社会经济状况
全镇土地总面积为81.09 平方公里，总人口6.4 万，辖有5 个社区委员会和16 个行政村。
2005 年实现国内生产总值45248 万元，财政收入855 万元，农民人均纯收入4234 元。
55 2 板浦镇土地利用总体规划的主要步骤
板浦镇土地利用总体规划的主要步骤包括以下几点：
1、分析板浦镇发展定位及供需状况，明确主要的矛盾。
2、土地利用结构调整。
3、土地利用布局调整。
60 4、编制土地利用规划图。
5、编制供选规划方案，与其他部门进行协调。
6、确定规划方案，提交规划成果[4,5]。
 3 板浦镇土地利用现状分析
3.1 板浦镇土地利用现状结构分析
65 2005 年，全镇土地总面积81.09 平方公里，土地利用现状是：
农用地面积为6116.5 公顷，占土地总面积的75.43%。其中耕地面积为4793.2 公顷，园
地面积为186.1 公顷，林地面积为2.0 公顷，其他农用地面积为1135.2 公顷，分别为土地总
面积的59.11%、2.30%、0.02%和14.00%。
建设用地面积为1395.0 公顷，占土地总面积的17.20%。其中城镇村及工矿用地面积为
70 970.9 公顷，交通水利用地及其他建设用地面积为424.1 公顷，分别为土地总面积的11.97%
和5.23%。
其他土地面积为597.4 公顷，占土地总面积的7.37%。
3.2 板浦镇土地利用存在的突出问题
表1 板浦镇主要地类用地数量对比分析
75 Tab. 1 The contrast analyse of land-use number in different planing
地 类 2005 年现状区级规划（2010） 区级规划（2020）
土地总面积 8108.9 8108.9 8108.9
耕地 4793.2 4794.7 4663.2
园地 186.1 186.1 186.1
林地 2 6.5 6.7
其他农用地 1135.2 1146.1 1201.3
农用地
农用地合计 6116.5 6133.4 6057.3
城镇用地 251.5 300.8 318.8
农村居民点 705.2 685 685
采矿用地 14.2 14.2 14.2
城乡建设用
地
小计 970.9 1000 1018
公路用地 300.6 300.6 328.3
港口码头用地 0 9.2 56.4
交通
用地
小计 300.6 309.8 384.7
水工建筑物用地 111.6 121.6 123.7
交通水利用
地
水利
用地 小计 111.6 121.6 123.7
其他建设用地 11.9 0.6 0.6
建设用
地
建设用地合计 1395 1432 1527
水域 369.6 369.6 369.6
自然保留地 227.8 173.9 155
其他土
地
其他土地合计 597.4 543.5 524.6
板浦镇土地利用中存在以下几点突出问题：
1、农业用地总规模偏大。板浦镇是海州区耕地的主要分布区。板浦镇土地利用以农用
地为主，其中又以耕地为主要用地类型，园地、林地所占比例较低。2005 年，板浦镇农用
80 地面积6116.5 公顷，占土地总面积的75.43%，其中耕地占78.37%，农用地总规模偏大。
2、建设用地的需求量大。板浦镇定位为以“工业强镇”为核心，坚持“镇当城建”的
发展理念，加大重大项目招引力度，城镇化与新农村建设同步推进，水运物流与商贸旅游竞
相发展，把板浦镇建设成为苏北强镇、港城新镇、生态重镇、历史文化名镇。所以，未来城
镇建设、工业、交通将快速发展，对建设用地的需求很大，在此次《连云港市海州区土地利
85 用总体规划（2006-2020 年）》中，板浦镇的建设用地总规模在2010 年将达到1432 公顷，
2020 年达到1527 公顷。
3、土地利用结构不合理。2005 年板浦镇其他土地面积为597.4 公顷，占土地总面积的
 7.37%，且大部分为水域用地，土地后备资源不足。辖区内用地结构和布局不尽合理，建筑
密度与容积率低[6]，造成土地资源的闲置浪费；农村居民点用地数量偏大，布局分散，人均
90 用地超标。
4 板浦镇土地利用结构与布局的调整
4.1 板浦镇土地利用总体规划中各类用地结构与布局的调整思路
明确了海州区板浦镇未来发展定位和目前土地利用中存在的主要矛盾，得出板浦镇土地
利用总体规划结构与布局调整的基本思路如下：
95 1、优先安排农业用地，农业用地内优先安排耕地，在确保种植业用地前提下，因地制
宜发展林牧渔业。但也不能过分的强调农业生产，城镇要发展规模要扩大必然要占用农用地。
2、合理调整土地利用结构。板浦镇土地利用结构总的调整思路是满足城市发展，扩大
建设用地的比重，开发未利用的其他土地，缩小其他土地比重，合理占用农业用地，减少农
业用地比重。本轮规划根据城市规划的需求，合理扩大城镇建设用地、交通用地、工矿用地
100 的比重通过农村居民点的归并，缩小农村居民点的比重。
3、各类用地安排突出内涵挖潜，外延扩大尽可能少占或不占耕地，提高节约集约用地
水平，同时积极开展土地综合整治。
4.2 主要农用地布局调整
1、耕地。从总体布局上看，板浦镇耕地分布比较集中，分布区域土质优良，农业设施
105 完善，规划期内逐步优化种植品种和特色，提高种植业的经济效益。
2、基本农田。依据本镇经济社会发展规划和农用地分等级成果，科学调整基本农田布
局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间的同时，把质量较好的耕地划入基本农
田，保证基本农田总量不减少、质量有提高。将低等级、质量较差及不宜农作、零星破碎、
区位偏僻以及建设用地规划范围内的基本农田调出。
110 3、园地。优化园地结构，重点发展优质品种，促进品种结构调整和果品质量的提高。
逐步将零星的小片园地向规模园地集中。
4、林地。以城市规划区内的绿化造林为主，重点加强高速公路、省道等道路两旁的绿
化。规划期内林地面积由2.0 公顷调整为6.7 公顷。
4.3 主要建设用地布局调整
115 遵循经济社会发展规划，保障板浦重点地区、重点项目用地，引导项目向产业集聚区集
中，提高基础设施运行能力和效益，有效控制建设用地规模，充分体现各类用地的功能性和
合理性分区，体现不同区域的协调性。
1、适当整合本镇土地资源。按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，合理整合
城镇类型、用途相似的土地资源，优化土地利用结构。
120 2、引导农村居民点适度集中。结合城乡总体规划，编制农村居民点近、远期发展规划，
制定迁村并点的建立政策，加大零星农村住宅的拆并力度，加大耕地面积少或受地质灾害影
响的居民点的迁并力度，严格执行农村宅基地的用地标准，统筹安排新农村建设用地，引导
农村居民点适度集聚，优化土地利用空间布局。
3、保障基础设施用地。坚持“统筹规划、全面推进、突出重点、适度超前”的原则，不
125 断加强基础设施建设，规划期内板浦镇的交通及水利设施用地面积及比例有所提高，以综合
 交通建设为重点，进一步加快港口码头建设步伐，调高规划设计和建设水平，为连云港市沿
海战略提供强有力的支撑和保障。
5 结论
本文以连云港市海州区板浦镇为例探讨了如何进行乡镇土地利用总体规划，并得到了以
130 下结论：
（1）结合板浦镇的发展要求，本轮土地利用总体规划的主要任务是耕地和基本农田的
保护、农村居民点的规划以及建设用地及其配套设施的安排。
（2）运用定量与定位相结合的方法来指导乡镇土地利用总体规划，有利于提高规划效
率。定量即确定规划期末各类用地的数量，科学地进行土地利用结构调整，定位即优化土地
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