新生代农民工社会保障问题对城镇化的影
响研究-以常州市武进区为例
杨家洋，王国辉，潘卫民，吴静**
作者简介：杨家洋，（1991-），男，主要研究社会保障领域。
通信联系人：王国辉，（1971-），男，教授，主要研究人口迁移，社会保障领域. E-mail: gsxywgh@163.com
5 （辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000）
摘要：文章以常州市武进区的调查为例，分析了新生代农民工社会保障存在社会保险参保率
低、社会救助和社会福利缺失等问题及导致问题的原因，对城镇化进程中，新生代农民工社
会保障滞后等等问题对城镇化发展的影响进行了理论和实证分析，提出提高城镇化水平必须
以完善新生代农民工社会保障为核心，进一步加快新生代农民工市民化进程，提高城镇化水
10 平。
关键词：城镇化；新生代农民工；社会保障
 0 引言
当前我国城镇化率达到46.6%，城镇化规模居全球第一[1]。在影响城镇化的各种因素中，
农民工是一个最关键的因素之一。而在中国1.53 亿农民工中，新生代农民工占61.6%[2]。作
为新一代农民工，新生代农民工与老一代农民工有着较大差异，他们渴望融入城市愿望强烈。
35 张永敏（2010）认为，新生代农民工已经成为我国城镇化建设的决定力量，通过循序渐进的、
与土地相关联的分层次改革，为新生代农民工逐步融入城镇奠定基础。而辜胜阻（2007）则
认为，应引导城市流动人口和农民工“返航”潮流，加快农村城镇化发展。鲁德银（2009）
推算，假定城乡人口自然增长率和农民工市民化的人口增长率都保持现有速度，按照最小核
心家庭人口数量标准推算，农民工及其赡养人口全部转变为市民，城镇化率可以提高31．72
40 百分点，城镇化率可以达到77．4％[3]。
常州市武进区位于江苏省常州市南部，城市化水平较高，荣获过“中国民营经济最具活
力县（区）”第一名等众多全国性荣誉。武进外来务工人员达100 多万，约占总人口50%，
 具有很强的典型性。本文采取深度访谈和问卷调查的方法进行研究，深度访谈5 位，发放问
卷100 份，经过逻辑关系筛选，有效问卷达96 份，有效率96%。
45 1 新生代农民工的特点与城镇化的内涵
1.1 新生代农民工特点
新生代农民工，主要是指出生于二十世纪八九十年代到城市就业但户籍仍在农村的青
年。与老一代农民工相比较，由于在不同的时代和条件下成长，新生代农民工有着不同的经
历和素养，具有以下几个特点：
50 一是外出就业动机从“改善生活”向“体验生活、追求梦想”转变。新生代农民工不再
把挣钱作为外出务工的唯一目的，他们希望摆脱制度性的农民身份，寻求对自身更好的发展
机会。
二是在社会认同方面。新生代农民工更倾向于将自己看作城市群体， “市民化”愿望
强烈。同时由于他们缺乏足够的农村生活阅历，几乎不会任何农事生产，对农村缺乏归属感。
55 三是在维权意识方面，从被动接受向主动追求权利平等和积极表达权利主张转变。他们
敢于主动追求劳动平等、收入平等、生存平等的权利。
四是在社会保障上，对社会保障的需要胜过第一代农民工。新生代农民工不仅需要劳动
权益的保护，而且需要社会救急网络的保障[4]。
1.2 城镇化的内涵
60 城镇化，是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数
量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。农村劳动力过剩是城镇兴起和成长的前提，农村流
动人口是加快城镇化进程的巨大力量。
2 新生代农民工社会保障问题
新生代农民工与农村接触较少，对农业、农村、土地不是那么熟悉。相反他们向往城市
65 生活，渴望融入城市，但却过着城市底层的生活，遭受着不公平的待遇。户籍在农村，生活
在城市导致他们受客观条件的限制，在事实上处于社会保障体系的边缘地带。他们的社会保
障缺失主要表现在 ：
2.1 农村社会保险方面
现在农村社会保险是“新农保”和“新农合”。这两个险种虽然在制度上已实现全覆盖
70 （新农保还在全国23%的市县试点），但实际上仍有很多人处于制度边缘地带。首先，新
生代农民工很大一部分携子女常年在外地，因为考虑到参保或参合的附带成本一般不会返乡
或托人代缴。其次，新农合绝大部分省份未实现跨省统筹，异地就医报销难度大、比例小。
因此，现实中即使很大一部分的人参加保险了，但由于受客观条件限制在实际待遇享受上大
大折扣。最后，很多农民工对新农保和新农合还不了解。调查显示，新生代农民工对两个险
75 种都了解的仅为64%。
2.2 城市社会保障方面
2.2.1 社会保险方面
工伤保险缺失，这是新生代农民工社会保障首要解决的问题。农民工与市民相比，
 主要从事一些比较危险的行业如建筑业、化工等，遭受工伤的风险大，但农民工参加
工伤保险率却80 是较低。2008 年底，武进区工伤保险参保人数为17.9 万人，而同期武进区
总劳动力人113.32 万人，参保率只有15.79%[5]。一旦出现工伤事故，农民工更多的是被动
接受用人单位的补偿制度，然而企业单方面的制定往往以维护自身利益为主。
小病扛，大病拖，缺乏医疗保险。新生代农民工工资水平低，据中华全国总工会2011
年2 月发布的一份新生代农民工调查报告显示，新生代农民工整体收入偏低，平均月收入为
85 1747.387 元，仅为城镇企业职工平均月收入（3046.31 元）的57.4%。新生代农民工消费水
平较高，在低工资、高消费的状况下，他们是无力承担高价医疗费用的。
无养老意识，参保率很低。农民工流动性较强，新生代农民工考虑更多的是婚嫁、子女
教育、赡养父母，有限的收入难以用到自我养老方面，缺乏养老意识。同时，企业逃费现象
严重，多与农民工签订临时用工合同。
90 失业生活困难，无力在城市生活。农民工参加失业保险的仅局限在少数大型企业，绝大
部分农民工无失业保障。一旦失业便失去生活来源，最终只有回到农村。2008 年金融危机
导致经济不景气，约2000 万农民工返乡就是最好的例证。
2.2.2 城市社会救助方面
城市社会救助内容一般包括，城市居民最低生活保障，医疗、教育、就业、法律救助等
95 方面。不同的城市，社会救助的内容也不同。武进社会救助还包括对低收入家庭的住房补助
政策，而这其中明确规定，只限于本市常住户口。城市社会救助是基于户籍属地，没有将外
来农民工纳入。
2.2.3 城市社会福利方面
新生代农民工在城市社会福利的缺失方面，首要是子女教育问题。调查显示，44.5%的
100 已婚农民工愿意留在家乡照顾子女上学。可见，一方面农民工对子女的教育很重视，另一方
面，他们的子女无法和当地市民同等享受教育资源，这使他们感到很无助。另外，新生代农
民工住房条件差，职业技能水平低也是社会福利缺失的表现。
3 新生代农民工社会保障对城镇化的影响分析
3.1 新生代农民工社会保障问题制约着城镇化速度
105 将新生代农民工转变为市民，将有力提高城镇化速度。在推进城镇化发展的制度创新方
面， 2010 年中央一号文件是一大亮点。文件明确指出，当前城镇化的重点，应放在把符合
条件的农业人口转变为市民，特别是把新生代农民工转变为市民，使他们与当地居民享受同
等权益。当前，影响农民工市民化的因素，归纳起来，包括户籍制度、劳动制度、就业制度、
教育制度、养老制度等。只有从根本上破除当前仍存在于城市中的上述二元制度，才有可能
110 为农民工市民化消除制度性障碍。社会保障是户籍制度改革的突破口，没有社会保障，户籍
制度改了也等于没改。所以社会保障问题制约着农民工市民化的完全彻底[6]。并且青年农民
对社会保险需求愿望强烈，若企业依法为农民工缴纳社会保险费，则能吸引很多人外出打工
（见表1）。
 表1 企业为农民上各种保险对吸引农民外出打工情况
Tab.1 Enterprise for farmers to attract farmers out all sorts of insurance work situation
选项 频率 百分比 有效百分比 累积百分比
肯定去 22 55.0 55.0 55.0
不一定 13 32.5 32.5 87.5
肯定不去 5 12.5 12.5 100.0
合计 40 100.0 100.0
120 数据来源：大学生志愿服务新农保调研数据
注：数据是以30 岁及30 岁以下农民的标准筛选得到
城镇化与社会保障制度存在着相互促进的关系。构建和完善新生代农民工社会保障制
度，将新生代农民工纳入城镇社会保障体系之中，是推进城镇化发展的必然要求。社会保障
125 制度建立也需要城镇化发展为其提供物质基础和资金支持。
在土地城镇化快于人口城镇化的现状下，武进推行城乡一体化，加快推进城乡医疗、养
老、就业、社会救助等保障制度的全面接轨，全面加快城市现代化、农村城市化。对外来务
工人员放宽户籍限制，将他们新市民身份给予实在的权益。这些政策促进了新生代农民工融
入城市，加深了他们的市民化程度。在对新生代农民工的调查中（见表2），对于参加社会
130 保险的新生代农民工86.7%的人表示愿意留在当地生活，48.6%的人有在当地买房的打算。
而没参加社会保险的，只有64.2%愿意留在当地生活，21.4%有在当地买房的打算。
表2 新生代农民工留居城市相关情况
Tab.2 The situation of generation of migrant workers to remain the city
项目 参加城镇社会保险 未参加城镇社会保险
愿意留在城市 96.7% 78.2%
购房打算 48.6% 21.4%
135 数据来源：新生代农民工社会保障问题对城镇化影响调查问卷
近年来，武进农村城镇化速度加快，到2010 年已达到49.5%。这表明武进为推进城镇
化发展，而对外来务工人员实行的社会保障政策，关爱新市民工程已取得成效。
3.2 新生代农民工社会保障问题影响城镇的产业发展
140 用工荒，是指用工短缺现象，它严重影响城市产业发展。近年来，“用工荒” 愈演愈
烈， 它不仅是招工企业的难题，而且直接影响经济发展，阻碍城镇产业发展。其中新生代
的农民工对工作和人生有了新的诉求，是“用工荒”出现的重要原因。
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