【副题名】议程设置的视角

 

【摘要】 全球化的深入发展在增加世界财富的同时，也催生了众多的全球性问题。一方面，全球化的深入发展体现为全球性的增强，即国家与国家之间，一国人民与另外一国人民之间日益增长的联系和相互依赖。这使得任何全球性问题都会影响到众多国家的利益，世界迫切需要对相关全球问题作出积极的应对。另一方面，由于国际体系中主导性大国的实力相对下降和提供全球公共产品意愿的降低导致了全球公共产品供给的不足。所以，日益增加的全球性提出了全球治理的客观需要。全球治理已经成为全球化时代国际事务最明显的特征之一。尽管国际组织、跨国公司、全球公民网络等非国家行为体在全球治理中的作用和地位日益提高，但主权国家依然是全球治理中最重要的行为体。由于权力政治长期以来大行其道，全球治理曾一度被视作是大国治理的代名词。按照这一逻辑，大国以外的国家在全球治理中的作用是微弱的，甚至是可以忽略不计的。然而，在全球治理的实践中，中等强国却在某些全球治理的议题上扮演了领导者的角色，在大国不支持，甚至反对的情况下推进了相关议题的设定，传播了相关的国际规范，迫使大国作出让步或逐渐接受其治理的规范和制度，最终推动了相关全球性问题的治理。中等强国在全球治理中发挥主导性作用的前提和基本经验是对特定问题进行成功的全球治理议程设置。全球治理的资源是有限的，这决定了在特定的时间和空间环境下，全球治理议程的容量是有限的，有些问题能够进入议程，得到治理，而另外一些问题则被排除在解决问题的清单之外。因此，议程设置能力构成了国家软实力的重要组成要素，议程设置因而被比作权力的“第二张面孔”，决定着哪些问题能进入问题解决通道，哪些问题将被排除在议程之外。全球治理中的议程设置指的是议程设置行为体通过对议题的选择与界定，与志同道合的国家建立起议题核心联盟，通过拓展冲突利益和国际社会动员，把自己关注或与自身利益密切相关的议题设置为全球治理的议题，最终进入全球治理议程的过程。全球治理议程设置的关键在于选定合适的议题，框定、强化、放大议题属性，增加议题显要性和议题关联度，凝集其他行为体对议题显要性和关联性的政治共识，汇聚行为体和政策预期。由于在权力总量上并不占优，中等强国在全球议程设置中不得不更加具有选择性。首先，中等强国选定的议题多为环境、卫生、人权等低级政治议题，具有明显的领域选择性（利基性）和普世性。第二，在框定议题、强化议题属性、拓展冲突利益、建立议题联盟（实施议题动员）的过程中，中等强国多借重国际组织特别是非政府组织和跨国倡议网络的力量。后者也往往通过中等强国对自己关心的议题完成对议程的成功设定，并通过参与规范制定传播自己的政策主张。所以，两者在全球议程设置中进行合作，形成良好互动。本文选择国际禁雷为案例，分析加拿大是如何进行议程设置、主导全球治理中地雷议题，最终成功推动了该议题在全球层面的治理的。地雷，尤其是其中的杀伤人员地雷由于无法区分军事人员和平民，导致了日益严重的人道主义灾害（“雷害”）。20世纪70年代，国际红十字会注意到雷害问题，希望国际社会禁止地雷的使用、生产和扩散，根除雷害产生的根源。最初，国际红十字会成功的将地雷议题的属性设置为人道主义，即雷害议题是人道主义议题，部分地完成了地雷问题的议程设置。由于“人道主义”议题属性强化程度不够和国际红十字会国际政治权威的缺失，地雷议题最终被作为军控议题进入1979年的联合国日内瓦裁军会议议程。1980年，作为《特定常规武器公约》的一部分，《地雷议定书》对地雷的使用等作出“限雷”的规定，即对地雷的使用、生产、扩散等进行限制。20世纪90年代，国际禁雷运动开始兴起，国际禁雷运动联盟致力彻底禁止地雷，全球地雷治理的目标由以前的“限雷”向“禁雷”转变。中等强国尤其是加拿大对国际禁雷议程的设定发挥了主导性作用。通过建立禁雷核心国家联盟，协调非政府组织等方式，加拿大与相关议程设置主体成功框定了禁雷议题的人道主义属性，设置了该议程，开启了以彻底禁止地雷为目标的渥太华进程。加拿大和非政府组织的联合，主导了渥太华进程，促使《渥太华公约》的达成，为地雷的全球治理奠定了基础。对中等强国而言，选择利基议题、框定合适的议题属性、建立议题联盟和联合非政府组织将提高其全球议程设置成功的可能性。议程设置能力是一种软权力。在国家权力总量给定的情况，主动设置全球治理议程，有助于中等强国在全球治理中发挥主导作用，提升国家在国际事务中的话语权。因此，中等强国设置全球议程的经验对中国有着重要的借鉴意义。 

 

【关键词】 中等强国； 议程设置； 全球治理； 加拿大； 国际禁雷；