【副题名】以地方自治为视角

 

【摘要】 地方分权是宪政的重要课题，反映一国的民主政治发展状况，反映一国整体与部分的权力关系，影响国家稳定和社会的整体发展，因此，地方分权问题是任何一个国家在发展过程中都必须认真对待、审慎考虑、谨慎抉择的重大政治问题。在当今时代，地方分权是世界性发展潮流，地方分权的价值和功能已被人们所普遍理解和接受，合理分权是现代政府的一个重要特征，合理分权是优化政府结构、完善政府治理的一个重要内容，各国都在不断探索、调整适合本土实际的中央与地方权力配置模式，在中央必要集权与地方适度分权之间寻求平衡。我国的改革也是以分权为逻辑起点的，“放权让利”成为改革的主旋律，中央与地方的权力分配逐步走向科学化、合理化，改革开放三十年来的实践证明地方分权的确给经济社会发展带来了前所未有的活力。然而，伴随地方分权的问题也接踵而至，很长时期以来，地方保护主义、地方政府对经济发展的畸形需求、地方权力滥用等等，使得经济发展的潜力被破坏，社会冲突加剧，民众对政府的信任和支持下降。究其原因主要是不规范、不合理的地方分权所致，伴随着改革开放进程的国家权力结构的变化，我国并没有建立起规范的地方分权的制度构架，因此，推进地方分权、处理好中央集权和地方分权之间的关系，仍是今后进一步改革所面临的一个主要难题。如何继续推进地方分权？西方国家的地方自治制度能否成为我国地方制度改造的目标？我国的地方分权改革路在何方？本文主要围绕西方地方自治制度在中国的发展空间问题以及中国地方分权改革的发展方向问题展开论述。运用有关地方分权和地方自治的宪政理论，分析中国地方分权的发展困境，并对未来地方分权改革的发展方向提出建设性方案。在总结中国近现代以来的地方自治的实践、研究和借鉴国外地方自治制度的经验和教训的基础上，结合现有的宪政权力架构以及政治经济发展的现状，加强地方分权的理性化、民主化和法治化建设，解决好地方分权的核心问题，即正确定位政府职能、理顺央地权力关系、使地方权力规范运行，实现地方善治，从而构建具有我国特色的地方分权制度架构。首先，论文第一部分着重阐述了地方分权和地方自治的宪政基础理论。第一，厘清地方分权和地方自治的内涵及相互关系。从地方分权内涵的理解入手，从理论上阐释地方分权的发展逻辑，明确地方分权改革是大势所趋。地方自治是地方分权的实现形式，西方国家在普遍意义上使用的地方自治是具有特定法律内涵的概念，而地方分权则是一个中性的更具包容性的学理概念，地方分权的核心因子是自治和民主，强调地方政府在地方性公共事务治理中的责任，强调地方自主管理和民主参与，从而走向地方民主治理。因此，笔者在后面的论述中，在我国的地方分权建设中，回避使用地方自治的概念。第二，民主集中制也是一种地方分权形式，诠释民主集中制的宪政内涵，并比较了民主集中制和地方自治在实现地方分权上的异同点。最后，深刻认识地方分权改革的宏观背景，明晰地方分权的相关理论问题，包括地方分权的前置性条件，即处理好政府与市场、社会的关系；以及地方自治发展的基础条件，即市场经济和民主政治；地方分权发展的影响制约因素，地方分权需要与政治背景相契合，地方分权是宪政秩序约束下的地方分权。其次，本文从纵横两个方面展开不同时空背景下的动态考察。一方面，从横向比较的视角出发，近几十年来，法国、英国、俄罗斯和日本的地方分权和地方自治经历了深刻的变化和发展，比较各种不同的地方分权改革模式以及治理效果，发掘地方自治发展的一般规律包括地方自治的生成环境以及影响制约因素、各国分权的路径选择以及发展趋势，以资借鉴。同时,注意分析和识别西方地方自治制度的时代、国情、背景和语境意识。另一方面，从纵向历史发展的视角出发，对我国历史上的地方自治尝试以及新中国成立后的地方分权实践进行总结和反思，在肯定成绩的基础上，分析论证我国地方自治的失败原因以及地方分权改革的思维模式、分权方法和手段等方面的缺陷和不足，以求发现、积累我们自己的话语和本土化路径。再次，正视和分析现实问题。基于我国地方分权现状的考察，着眼于地方治理，指出目前地方治理的困境，并从地方分权视角着重分析了问题的症结在哪里，即地方分权的理性化、民主化和法治化的缺失，以及如何走出困境的思考。最后，提出解决问题的方案，这是论文重点论述的内容。分为两个部分来阐述：一是论证了地方自治在我国的发展前景问题。对于地方自治的可行性分析，从逻辑和历史两个角度进行研究，从宪政体制环境约束、路径依赖约束、普遍性的地方自治制度基本要素的约束、历史文化传统的约束、现行地方分权制度架构的规范分析、历史上地方自治尝试和现行自治制度的运行效果分析等六个方面展开论证，据此得出结论，在现阶段，地方自治在中国不具有现实可行性。接下来，论证了地方自治在中国的发展前瞻性。地方自治在目的性价值层面，具有一定共通性，也就是说，地方自治理念和价值具有普适性，我们应当认同和接受，这些价值目标构成了地方分权改革的方向性。但是，地方自治作为一种制度，其形成和发展受制于一国的历史文化背景和宪政理论的发达程度，更受制于一国现行宪法的容允程度，其实施效果也会受到政治体制、自治传统和观念、市民社会成熟度等诸多因素的制约和影响，因此，地方自治制度在中国的发展是需要慎重对待和考虑的。正视中国发展的阶段性，在当前转型时期，应当借鉴地方自治的价值和理念、借鉴西方研究地方自治的方法和视角，从我国的国情出发，考虑理想与现实的冲突与融合，考虑体制的承受力、观念的可接受性、传统文化的支持度以及对现有秩序的冲击力，兼顾世界地方自治的发展趋势，用渐进的改革措施逐步完善地方分权制度、建构适合于我们自己的地方民主制度。二是提出我国地方分权改革的发展路径，循着思想观念、先决条件、指导原则和制度安排的顺序次第展开分析论证。观念对于地方分权改革具有根本性的指导意义，地方分权在观念层面，需要寻找理念上的支点，实现从统治到治理、从管理到服务的转变。然后，解决地方分权的前置性问题，明确国家权力和社会权力的分野，通过社会分权培育成熟的公民社会，是地方分权的前提和基础，也是实现政府和市场、社会之间公共服务的协作生产、实现合作共治的必然要求；通过理顺党政关系，使得地方分权改革推进的深层障碍得到化解。接下来，明确地方分权的指导原则以保证地方分权的发展方向，基本原则是地方分权的基石，贯穿分权改革的始终。最后，提出地方分权理性化、民主化和法治化建设的制度性措施。立基于客观的历史过程和现状，借鉴西方发达国家的分权经验，着眼于地方善治的实现，从对内对外两个向度，围绕地方分权的核心问题，即政府职能的正确定位、央地权力关系的理顺和地方权力的规范运行，处理好地区人民—地方—中央之间的关系，致力于地方民主治理机制的建设和央地良性互动的合作型关系的建设，构建具有我国特色的地方分权制度架构。 

 

【关键词】 地方分权； 地方自治； 民主集中制； 中央与地方关系； 宪政；