关于新农村建设中构建农村社会保障制度
的探索
王洁1，韦镇坤2*
作者简介：王洁，（1987-），女，硕士，主要研究方向：农村金融. E-mail: jercywang@126.com
通信联系人：韦镇坤，（1977-），男，上海海事大学文理学院讲师，上海财经大学经济学博士，主要研究
方向：政治经济学。E-mail: zkwei@shmtu.edu.cn
5 （1. 东南大学经济管理学院，南京 211189；
2. 上海海事大学文理学院，上海 201306）
摘要：当前建设社会主义新农村和构建和谐社会，解决好“三农”问题极其重要，而农村社
会保障制度是这个问题的重要组成部分。鉴于以上两方面的原因，对这个问题进行探索具有
重大理论价值和现实意义。本文从我国农村实际出发，首先对现阶段农村社会保障制度的理
10 论研究情况作了一个简要概述，之后通过最新数据分析我国现阶段不同地区农村发展状况和
农村社会保障制度中存在的问题，在此基础上提出了建立农村社会保障制度的框架设想，最
后提出了对策建议。
关键词：农村社会保障；农村社会保障制度框架；对策
 30 0 引言
现阶段我国正处在经济增长方式的转型期，农村和城市巨大差距的二元社会已经成为制
约我国经济和社会发展的瓶颈，农村和农民问题如果解决不好，可能成为引发社会矛盾的潜
在因素；另外，解决农村和农民的问题也是社会主义本质的内在要求与构建和谐社会的必经
之路。农村社会发展的最大问题就是社会保障问题，相对于城市而言，广大农村地区的社会
35 保障十分薄弱，部分地区甚至没有，土地保障的功能正在弱化，保障不到位，中间环节社保
资金占用现象严重，一旦遇上天灾人祸，广大农民可能就会陷入绝望的境地，因此，重视并
着手解决农村社会保障问题既有迫切性又有现实性。
把农村社会保障问题提到理论高度，通过统计数据来分析现阶段我国不同地区经济发展
的实际和农村社会保障的现实情况和存在问题，以便引起决策者对这一关系未来农村社会发
40 展的基础性问题的足够重视。在此基础上提出了构建农村社会保障的框架设计，指出必须从
东部、东北部、中部、西部的经济发展实际出发，制定差异化的农村社保政策，特别要针对
 不同的受保群体和不同种类的保障项目进行深入研究并设计不同方案，抓紧立法，从法律制
度上来加以保障。基于以上原因，本论文试图从理论高度和农村社会保障的现实情况出发来
探索解决这一问题的根本方法。
45 1 农村社会保障制度的探索概况
社会保障是指社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因，而丧失
劳动能力或生活遇到障碍时，有从国家、社会获得基本生活需求的保障。农村社会保障制度
是指国家为了保证农村社会成员个人及其家庭的经济安全，以法律为依据，以国家、集体和
农民投入为依托，通过国民收入的分配和再分配，对农村社会成员的基本生产和生活给予物
50 质保障的各种制度安排。其实质是实现部分社会财力的转移，从而帮助农村社会成员转移和
避免各种风险。
1.1 现阶段对农村社会保障制度理论研究的情况
长期以来，由于我国城乡的二元经济结构，重点发展城市社会保障，对农村社会保障制
度建设重视程度不够，导致我国理论界对农村社会保障的研究不够深入。20 世纪90 年代以
55 来，随着工业化和城镇化进程的加快，农村社会保障问题引起了人们的普遍关注，理论界对
我国农村社会保障制度建设的问题进行了热烈的讨论。在我国农村要不要建立现代意义上的
社会保障制度，以及如何建立这种制度，一直是学术界争论的一个话题。目前，主要有以下
两种观点。
一些学者认为建立农村社会保障制度尽管很重要，但是目前还无必要或还不具备建立的
60 条件。认为我国目前的经济发展水平尚不足以建立全社会的社会保障，政府承担的城镇居民
社会保障负担已经压力重重，对农村居民的社会保障目前无力承受。农村社会保障尤其是养
老金、医疗保障虽然很重要，却还没有到十分迫切的程度，传统的家庭保障、土地保障还可
以继续发挥基础性的作用。[1]
另一些学者则认为，建立农村社会保障制度非常必要并基本具备条件。有的认为中国各
65 地区经济社会发展的水平不一致，使各地区之间面临着不同的情况与选择，大中城市郊区、
沿海发达地区的工业化与城市化步伐很快，建立农村社会保障制度的任务已经十分迫切，而
且具备了建立比较完善的农村社会保障制度的条件与可能。[1]有的学者认为，土地对农民的
保障功能呈现下降趋势，对土地的保障功能决不能做过高的估计。而且从长远看，通过集中
土地的使用权实现土地的规模经营，推进实现农业现代化，从而达到提高农民收入的目的。
70 这样一来，为失去土地依靠的多数农民建立社会保障制度就是非常必要。[2]就具体政策措施
而言，有的学者也建议不同地区应根据经济发展水平的实际采取不同对策，例如，东部农村
地区采取社会保险为主的模式，中部农村采取保险和福利相结合的模式，西部农村地区采取
福利型模式。[3]有的学者也建议从公平和效率同向互动的视角来研究社会保障，来发挥农村
社会保障的最大效能。[4]
75 笔者认为，现阶段建立农村社会保障制度完全必要，而且意义重大。马克思在《哥达纲
领批判》中提到的六项扣除中就已谈到了社会保障的内容。他指出，“为丧失劳动能力的人
等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分”[5]，其实质就是我们现在所
讲的社会保障。鉴于我国农村社会保障中存在的问题和生产力发展的客观要求，我们不仅需
要在经济发达的东部沿海地区建立农村社会保障制度，而且还需要在经济欠发达的东北部、
80 中部、西部地区建立农村社会保障制度。因为它关系到农民的基本生存发展权利，关系到我
 们社会主义的本质要求，尤其是现阶段我们要建设社会主义新农村和构建和谐社会，建立有
效的农村社会保障制度更显得必要和迫切。
1.2 新农村建设中探索构建农村社会保障制度的必要性和重要意义
1.2.1 建立农村社会保障制度的必要性
85 一是关系到农民的生存发展。广大农民生活很苦，当他们遇到自然灾害、遇到生病就医、
遇到突发事件、遇到年老体弱时，靠农业获得的微薄收入，没有一定社会保障，一些地区的
部分农民可能生产、生活都难以为继，所以有必要尽快解决这个问题。
二是关系到我党农村工作的成败。解决好“三农”问题是全党和全国工作的重中之重，也
是我们党现阶段建设新农村工作的重中之重，而农村社会保障问题又是解决这个问题的重要
90 组成部分。只有这个问题能解决好，我们党在广大农村地区的执政基础才能巩固。
三是关系到社会的和谐稳定。由于经济发展不平衡，地区、城乡、家庭贫富差距很大的
今天，滞后会带来很多负面影响。只有解决好这个问题，才会有社会的稳定，才能为构建和
谐社会创造良好的社会环境。
1.2.2 建立农村社会保障制度的重要意义
95 一是体现社会主义本质的要求。维护人的基本生存和发展不仅是个人的事情，更应该是
社会的一份责任。我们的社会主义就要求人的全面发展，这其中体现了全人类的生存和发展
的基本需求，当然包括了占我国人口绝大多数的广大农民的基本生存保障。
二是是激发农民创造力的保证。只有农村的社会保障问题解决好了，广大农民才不会有
后顾之忧，才能全身心的投入到社会主义新农村建设、和谐社会建设中，才会为了自己、为
100 了家庭、为了祖国贡献自己的真诚与汗水，才能以饱满的热情和干劲来为中国特色社会主义
事业的建设做出新的贡献。
三是实现城乡和谐发展、共同富裕的必由之路。由于我们的基本国情，改革开发以来，
我们走的是由“先富”到“共富”的发展道路。集中全国大部分资源先发展东部、发展城市，逐
步以东部带动和支持东北、中、西部地区的发展。目前体现在不同地区之间、城乡之间收入
105 及社会保障存在较大的差别。当我们发展到一定阶段，全体人民有权共享经济发展成果，广
大农村地区当然也包括在内，这首先体现在保障农民基本生存和发展的要求上，需要发展农
村的社会保障事业。
2 现阶段我国农村的发展现状和农村社会保障制度的存在问题
2.1 现阶段我国农村不同地区的发展现状
110 表1 我国不同地区的发展现状(2010 年) 单位：亿元
指标
东部10 省
市合计或
平均
东部10 省合
计占全国的
比重(%)
中部6
省合计
或平均
中部6 省
合计占全
国的比重
(%)
西部12 省
合计或平
均
西部12 省合
计占全国的
比重(%)
东北3
省合计
或平均
东北3 省
合计占全
国的比重
(%)
GDP 232030.7 53.1 86109.4 19.7 81408.5 18.6 37493.5 8.6
第一产业 14626.3 36.1 11221.1 27.7 10701.3 26.4 3984.1 9.8
第二产业 114553.3 52.1 45130.3 20.5 40693.9 18.5 19687.2 8.9
第三产业 102851.0 58.3 29758.0 16.9 30013.3 17.0 13822.1 7.8
注：东部10 省市包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部6 省包括山
西、安徽、河南、江西、湖北、湖南；西部12 省(区市)包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、内蒙
古、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西；东北3 省包括辽宁、吉林、黑龙江。
数据来源：《中国统计摘要—2011》p19
 从表115 1 可以看出，2010 年，我国东部10 省（市）GDP 达232030.7 亿元，占全国总GDP
的53.1%，东北、中、西部地区21 个省（区、市）GDP 加总也只占全国的一半多；而西部
12 省（区、市）GDP 加总只占全国18.6%，还没有中部6 省占全国19.7%的多；东北3 省
GDP 也仅占全国的8.6%，说明我国东、东北、中、西部地区经济发展极其不平衡，东部地
区最为发达，东北部、中部地区欠发达，西部地区最不发达。因此我们在制订经济发展及社
120 保政策时应从实际出发，不同地区应区别对待。
表2 东部、东北部、中部、西部地区农民
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